宁波市行政监督面临挑战，责任政府建设的探索与实践

第三节　宁波市行政监督面临的挑战

由上所述，改革开放以来，宁波市在行政监督的制度化、体系化发展上了取得了一定成绩，而反映到实践层面，其在促进政府依法办事、转变政府职能、提高公务员素质等方面发挥了不可或缺的作用。不过，纵使如此，我们仍应清醒地认识到，宁波市的行政监督机制还不够健全和完善，行政管理中凸显出来的政令不畅、机构庞杂、决策失误、人浮于事，以及行政人员寻租腐败、假公济私等现象，都反映出监督体制在某些方面存在着无能低效的情况。为进一步印证这些事实，本课题组于2011年12月至2012年1月期间对宁波市的一些县（市、区）展开调研，旨在从实证的角度对宁波市的行政监督情况做一考察的同时，希望以此为基础作为改进和改造现有机制或模式的逻辑起点。

一、行政监督影响因素的总体分析

（一）问卷设计及相关说明

此次调查设计的具体调查问题是：

就您单位看，影响监督的最主要因素是什么？（限选三项）

（1）制度是否健全

（2）监督模式（比如外部监督还是内部监督）

（3）监督人员的素质水平

（4）被监督对象的自觉性

（5）官员之间的派系和博弈

（6）监督机关的态度和效率

（7）其他（请填写）⁽³⁾

一是关于监督的界定。这里的监督是指行政监督，行政监督有广义和狭义之分。狭义的行政监督是指国家行政机关内部进行的一种自我监督，监督主体包括各个层级的行政机关以及专门从事监督的行政监察、审计机关；广义的行政监督是指包括行政机关在内的其他国家机关、政党组织、社会团体和公民个人对国家行政机关及其工作人员的监督。本调查采用广义的行政监督的概念。

二是关于问题选项。主要有五类：第一类与监督制度相关，如第一选项；第二类涉及监督模式，如第二选项；第三类与监督机关及人员状况关联，如第三选项和第六选项；第四类涉及被监督对象，如第四项和第五项；第五类为开放性的选项。

三是关于调研的有效性问题。此次向宁波市的5个县（市、区）城市发放问卷调查，共计600份，收回问卷600份，有效答卷501份，有效率达83.4%，已超过问卷调查所需的有效率达50%的要求。

（二）行政监督影响因素的总体分析

根据以上选项的设计进行问卷调查，所得结果如下。

表4-1　影响行政监督的因素

表4-1显示，被调查者认为影响监督的前三位因素是制度是否健全、监督模式和监督人员的素质水平。其中，制度是否健全占据首位，68.3%的被调查者认为制度是否健全是影响监督的最主要因素，这是有深刻原因的。在法治政府的背景下，行政监督是一种法制监督，行政监督不仅要监督国家行政机关及其工作人员的行政行为，督促其依法行政，而且行政监督本身也应当依法进行，有关监督的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又是对这种权力及行使的保障。因此，行政监督法律制度是否健全，直接影响到监督工作的严肃性、权威性和合法性，进而影响到监督的效果。同时，调查问题中的其他选项也与法律制度有关，如何保证监督机关高效运行，保证监督人员具备一定的素质水平，如何防止行政监督异化为官员之间派系博弈的工具，这些都需要法律制度的支撑和保障。

调查显示，影响监督的第二位因素是监督模式。62.3%的被调查者持有这一观点。行政监督按照不同的监督主体可以分为外部监督和内部监督两种模式。外部监督是指在行政系统之外的各种监督主体依法对行政机关及其工作人员所进行的监督，这种监督主要包括权力机关的监督、司法机关的监督、政党监督、新闻舆论监督和公民个人的监督等形式。内部监督是指行政系统内部的各种监督主体对相应对象的监督，它有一般监督和专门监督两种形式。一般监督是各行政机关自上而下和自下而上以及相互之间进行的监督，专门监督是在行政机关内部专司监督权的机关对行政机关及其工作人员的监督，包括行政监察和审计监督两种类型。与传统社会自上而下的专制监督不同，在民主法治的背景下，监督的实质是权力对权力的制约、权利对权力的监督，行政监督要真正发挥效果，必须以外部监督为主，内部监督为辅。然而由于我国目前民主和法治实现程度不高，现阶段行政监督的模式仍然以内部监督为主，外部监督相对薄弱。从调查结果可以看出，地方公务员普遍认为这种自我监督为主的行政监督模式影响了监督效果。

影响监督的第三位因素是监督人员的素质水平。47.3%的受调查者持有这一观点。监督人员是行政监督工作的具体承担者和实施者，提高行政监督效能，在很大程度上取决于监督人员的素质水平。监督人员的素质包括政治素质、业务素质和道德素质。从总体上说，我国行政监督人员的结构、知识层次、能力水平比较好。但是随着改革开放的深入和市场经济的发展，行政管理领域出现了许多新状况和新问题，行政监督面临的任务更加繁重，监督队伍的素质有待提高。

影响监督的第四位因素是监督机关的态度和效率，赞成率为46.1%。这里的监督机关主要是指行政系统内部的监督机关，包括一般监督机关和专门监督机关，一般监督机关有上级政府或部门、组织人事机构等，专门监督机关有党委纪检机关、行政监察机关、审计机关等。监督机关的独立性和权威性、职能权限配置、组织结构设置和人员配备等因素决定了监督机关的态度和效率。

监督人员的素质水平与监督机关的态度和效率的重要性基本持平，都属于影响行政监督的比较关键的因素。进一步思考可以发现，被调查者普遍将监督人员的素质水平置于监督机关的态度和效率之上，选择率高出1.2个百分点，这是比较不正常的现象。在一个法制健全的国家，监督应是依法监督，监督机关在法律的授权下进行监督，监督人员只是监督机关中某项具体职责的承担者，依此逻辑，监督人员的素质水平应当被置于监督机关的态度和效率之下。从被调查对象的这种选择倾向可以看出，我国行政监督的现状是法制化水平不足，监督中人员的因素仍然占据较大比重。

影响监督的第五位因素是官员之间的派系和博弈，选择率为29.1%。官员之间的派系是在官员进入行政组织以后逐渐形成的。从社会学视角来看，在组织中，基于互惠原则与资源交换，人与人之间产生连带，逐渐形成在内部相互支持的群体，这种群体进一步排除他人的参与，并最终在组织中形成了派系。行政组织中官员之间的派系博弈主要有以下几种类型：一是理念冲突导致“道不同不相为谋”。二是权威的冲突，即所谓“一山难容二虎”，在晋升竞争中比较常见。三是既得利益（集团）冲突。组织成员为了维护既得利益很可能结成派系以影响组织决策。四是策略性派系斗争，最常见的情况是组织领袖自身能力较弱，不足以控制较强的下属，故意培养出强势下属的对手，使其相互制衡。这些不同类型的派系冲突都可能影响到监督的效果。

影响监督的第六位因素是被监督对象的自觉性，选择率为28.5%。被监督对象主要是指国家行政机关及其工作人员，自觉性意指自律能力和自觉接受监督的意识。在行政监督过程中，人始终是关键性、决定性的因素，被监督对象的自觉性直接影响到行政监督的效果，特别在行政系统自我约束强、外部约束弱的情况下，官员自身的自律自觉能力显得尤为重要。官员之间的派系和博弈以及被监督对象的自觉性被归到第四类影响因素，即被监督对象因素。

二、宁波市行政监督的影响因素的多向度考察

如果说前述只是总体框架上描述了宁波市行政监督运作的情况，由此带来的结果是，其无法展示在微观面上被监督主体（公务员）的实际的感受与认知，那么从公务员自身角度，尤其从不同向度进行考察或许能给我们带来一层意义的理解。基于此，我们尝试从被调查公务员所在的地区、不同政府级别、不同工龄阶段、不同学历背景四组分类来进一步比较分析影响监督的因素。

（一）不同地区公务员的认知分析

表4-2　不同地区公务员对行政监督的影响

从表4-2可以看出，区与市、县不同地区公务员对监督的影响因素的认知大体一致，如三个区与两个县都认为是否健全和监督模式是影响监督的前两位因素，尽管如此，区与县在具体的选项上仍有所不同。三个区对制度是否健全比较敏感，居第一位。据此可以猜测，市直辖区地区更加关注监督制度是否健全的问题，现实中这方面比较薄弱。与之相对的是，市、县地区对监督模式则反映最强烈，选择率高达71.9%，可见，市、县地区感受到外部监督力量相对薄弱。将两者加以比较，区与市、县之所以对内外监督力量影响监督效果的认知形成不同强度，一个可能的也是较强的理由是，市县地区因行政辖区上相对独立，在行政监督问题上与宁波市本级保持一定的距离，由此带来的是，关涉行政监督的政治敏感性较弱，公众参与行政监督的条件不足，而新闻舆论监督的渠道不够畅通。

在监督机关的态度、效率与监督人员的素质水平选项上，区与市县地区的看法形成极为有趣的反差。在前者，区一级的地方选择率为49.0%，市县地区则为30.3%，相比之下，区一级地区高出近19%；在后者，区一级的地区选择率为35.0%，市县地区则为41.0%，比较之下，区一级低于市县地区6%。由此可以推导，在监督机关的态度和效率与监督人员的素质水平两个影响因素之间实质上存在一定的反向相关关系，监督机关越是设置合理，态度公正独立，运转高效，监督的效果越少取决于人的因素，即监督人员的素质水平；反之，监督机关越是存在不合理，机关运行效率低下，监督人员的素质往往显得比较低下。此外，这样一组数据从另一个方面恰也说明，宁波市的市县地区监督机构设置方面可能存在更大的问题，应引起足够的重视，也是今后宁波市行政监督工作需着力解决的地方。

在被监督对象的自觉性选项上，区一级和市县地区也明显存在差距，选择比例分别为25.5%和18.0%。其可能的原因是，区一级地区与市级的行政监督机构直接挂钩，官员可利用的社会资源相对较少，同时，由于直接受到市级的监督和管制，区一级地区的官员对自己的行为也比较谨慎。所谓“身正不怕影子歪”，如此带来的结果是，区一级地区官员在接受监督时往往显得很自觉。与之相对，市县地区的监督机构相对独立，一旦监督本身存在缺陷或监督不力的情形，其导致的直接后果便是，一些官员便敢于利用职务之便谋取私利。在此之下，官员不愿接受监督，甚至千方百计地阻拦监督的情形也自是预料之中。

在官员之间的派系和博弈选项上，区一级地区的选择率是34.0%，而市县地区则为48.3%，这与市县地区在监督模式选项上的选择有关，如果前面的推断正确的话，市县地区的外部监督力量相对薄弱，监督的效果更多地取决于行政机关内部，涉及各种因素，如监察机关的态度和效率、人员素质，还有行政组织内部各派系群体之间的利益关系和博弈。

（二）不同府级公务员对监督的影响因素的认知

4-3　不同府级公务员对行政监督的影响(www.xing528.com)

从表4-3可以看出，不同层级的地方政府公务员对监督的影响因素的认知基本一致。如都认为前两位影响因素为制度是否健全和监督模式，但从统计数据来看，部分选项在不同政府级别上呈现出一定的规律。首先，在制度是否健全和监督模式两个选项上，选择率随着政府级别的上升而升高。这可能是因为政府级别越高，履行的职责越宽泛，多从事社会发展规划以及规范性文件、政策等的制定工作，而较少涉及具体社会事务的管理，其行为更多地属于抽象行政行为，监督的效果也更多地取决于宏观层面的监督制度和监督模式。另外，这也与不同政府级公务员的体验有关，政府府级越高，公务员视野越广阔，关注的问题和处理的事务更多属于宏观层面，在判断行政监督的影响因素方面也侧重于监督制度和监督模式。其次，在官员之间的派系和博弈选项上，政府级别越高，选择率越低；政府级别越低，选择率越高，呈现负相关关系。推断其原由，与上面所说的相似，基层政府的职能范围更为狭窄、具体，主要是对上级政府政令的执行以及对地方利益的处理，在处理具体问题上容易形成竞争性的利益群体和派系冲突；另外，越往基层，官员之间的地域、亲缘、社交联系越紧密，越容易结成利益联盟，形成派系。

当然，各级地方政府在各个选项上有所侧重。市级政府最突出的选项是监督模式，选择率在61.8%，高出县（市、区）级政府平均数的12.9%。这可能是由于市级政府处于地方政府体系中的中间层，相对于县、市级政府受到两级以上上级政府的监督，它只受中央、省一级政府的监督，内部监督相对于基层政府更为薄弱，因此市级政府公务员对改变行政监督模式，加强外部监督的要求更为强烈。地市政府较其他各级政府更关注监督机关的态度和效率，而在监督人员的素质水平选项上选择率最低。县级政府最突出的选择是监督人员的素质水平，由于行政监督法治化程度不足以及县级政府本身职能范围的特征，监督的效果更多地取决于微观因素，即具体履行行政监督职能的人员的素质。另外，这也从一个侧面说明，基层政府公务员水平相较于高层政府在提升监督人员素质水平方面任务更加繁重、更加紧迫。

（三）不同工龄阶段公务员对监督的影响因素的认知

随着工龄的增长，公务员对监督的影响因素的判断会有所变化，为了使行政监督制度的设计更具有普遍性和持久性，必须比较分析不同年资的公务员对“监督的影响因素”的理解。基于此考虑，我们在设计调查问卷时，特意设计一项问题，即被调查人员的工龄。

表4-4　不同工龄阶段公务员对行政监督的影响

从表4-4可以看出，不同工龄阶段公务员对监督的影响因素的认知差异较大，除了都将制度是否健全列为第一位影响因素以外，其他方面的认识很不统一。在两个主要因素——制度是否健全和监督模式上，随着工龄的增长，选择强度都在降低，表现出明显的负相关关系。这可能是因为，工龄短的公务员进入政府机关不久，对于监督人员的素质、官员派系等的认识不够全面深入，倾向于将监督的效果归因于宏观的制度因素和监督模式；另外，工龄短的公务员工作资历尚浅，对改革的困难预期不足，在面对监督问题时，往往希望通过彻底改革宏观的制度和监督模式来解决。

在监督人员的素质水平选项上，工龄越长，选择率越高，呈现出正相关关系。可能的原因有三：一是制度在较长时期内具有相对稳定性，而行政监督队伍变更较为频繁，公务员的工作时间越长，越有可能对不同批次监督人员的素质水平做出比较。二是公务员的年资越长，资格越老，在行政组织内部的威望越高，如果监督人员的政治水平不高，监督态度不够坚决，就会出现不敢监督、监督乏力的现象。三是年资老的公务员对所在机关的环境、监督规则更为熟悉，更有可能寻找到规避监督的途径，如果监督人员的业务水平不足，监督效果将难以保证。

各个工龄阶段的公务员在具体选项的选择上有所侧重。值得注意的是，关于官员之间的派系和博弈选项上，11～20年以及21年以上工龄的公务员尤为敏感，选择的比率相当高，分别为47.8%与51.1%，明显高于其他工龄阶段的公务员。这个工龄阶段的公务员在政府机关工作了较长时间，开始初步认识到机关内部官员的派系和利益结构，因此对这个选项比较敏感。

（四）不同学历公务员对监督的影响因素的认知

公务员受教育的程度直接影响到对监督的判断，为考察不同学历公务员对监督的影响因素的看法，我们将影响监督的因素的调查数据按照学历进行分类处理，具体情况见表4-5。

表4-5　不同学历公务员对行政监督的影响

续表

从表4-5可以看出，公务员中高中及以下学历已经很少，博士学历的也非常少，绝大部分集中在大专、本科和硕士学历上，其中以本科学历最为集中。这说明当今公务员队伍中占主流的是大专、本科和硕士研究生学历。为分析不同学历公务员对监督的影响因素的认识，需要排除样本量偏少、不具有代表性的“高中及以下”学历与“博士”学历样本，在排除小样本的学历群体之后，发现学历高低与监督的影响因素的认知仍存在某种特殊的关系。

通过仔细观察表4-5，可以发现，不同学历公务员对监督的影响因素的认知总体上基本一致，都将制度是否健全和监督模式列在前两位，但是部分选项在不同的学历水平上呈现出一定的规律性。从统计数据可以看出，制度是否健全和监督模式两个选项的选择率随着学历的上升而升高，呈正相关关系。这表明学历越高的公务员对于宏观制度体系的认知更全面深入，倾向于将监督的效果归因于制度和监督模式的影响。在监督人员的素质水平选项上，学历越低，选择率越高；学历越高，选择率越低，呈现明显的负相关关系，表明公务员的学历水平越低，越容易将监督的效果归因于监督人员的素质水平。

三、对宁波市行政监督影响因素调查结论的分析

应该说，上述影响因素并不是彼此孤立，而是相互关联的。综合分析，可把影响监督的因素归纳为四个方面：监督制度、监督模式、监督机构及人员状况、被监督对象。

（一）行政监督制度方面

调查结果显示，近七成的被调查者选择“制度是否健全”，位列各选项之首，不同地区、不同府级、不同工龄阶段和学历背景的公务员也都把制度是否健列为影响监督的前两位因素之一。法律制度成为影响监督的首要因素与行政监督理论和现实相吻合。从理论上讲，健全的监督法律体系是保证行政监督效能充分发挥的法律基础。一方面它赋予监督者以应有的权力，保护监督者的合法权益，使其更好地行使监督的权力，发挥监督的作用；另一方面它对监督工作加以规范和制约，确保监督工作能够在正常的轨道内运行，遏制监督领域腐败现象的发生。从现实发展趋势上看，近年来，我国发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家的步伐日益加快，对行政监督的法制化要求不断提高，行政法制意识增强，行政权力的监督和制约必须在法治的框架下进行的观点已经成为共识。党的十七大报告明确指出，“要坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法制化保障公民合法权益”，行政监督法制化符合党的十七大报告提出的要求。随着政治经济体制改革的不断深入，我国行政监督法律制度逐渐建立和完善起来，先后制定和颁布了不少有关行政监督的政策、法律和法规。为响应同时也是自身工作需要，各地也纷纷出台相应的制度规范加强行政监督，应此情形，在过去的10多年中，如上所述，宁波市也颁布了相关的法规与政策，即便如此，行政监督制度依然面临着很多问题。一方面，行政监督的体制建设存在缺陷。相关的法规、规章政策不够健全，许多专门性的监督法规还没有制定出来，致使一些监督活动处于无法可依、无章可循的状态。此外，已有的立法中存在许多不合理之处，如抽象原则多，具体规则少，可操作性不强。另一方面，行政监督制度的法制化程度不高。近年来虽然出台了许多行之有效的监督制度，如财产申报制度、离任审计制度等，但是这些制度由于没有上升到法律化和规范化程度，不具备法律的普遍性。

（二）行政监督模式方面

从调查统计数据可以看出，监督模式在各个选项中位列第二，稍逊于“制度是否健全”。很有意思的是，市县地区对监督模式的影响尤其敏感，可以推断这些地区外部监督力量薄弱问题相对突出，内部监督力度不够严重影响了监督效果。另外，政府级别越高，越看重监督模式的影响。总体来看，目前宁波市监督模式的现状是：内部监督处于主导地位，但监督不足，而且内外监督各不相属，监督合力较弱，影响了监督效能的发挥。

首先，现阶段宁波市行政监督以系统内部的自我监督为主，但是内部监督乏力。内部监督机构——纪律检查委员会和行政监察、审计等部门，实行双重领导体制，既受同级党委或政府的领导，又受上级监督机关的领导，其权力来源由同级党政机关掌管，其经济来源也要靠同级党委和政府解决，这就使监督机构在一定程度上依附于同级党委和政府，使得监督机构缺乏独立性和权威性，监督制约作用减弱。课题组的另一个调查问题从一个侧面反映了内部监督机关的作用并不理想。

其次，外部监督力量不足。人大监督缺乏刚性，虽然自2007年实施《监督法》以来，人大常委会的监督得到了一定程度的加强，但是由于法律规范、工作制度、人员素质等各种原因，人大监督的效果仍然不够理想。民主党派监督弱化长期以来，民主党派的“支持”功能和“工具”作用强，制约功能弱，协商有余而监督乏力。人民法院监督由于司法机关独立性不足、行政诉讼对抽象行政行为的监督不力等因素，监督效果不甚理想。此外，群众监督与舆论监督渠道不畅，缺乏保障机制，难以发挥作用。

再次，行政系统内部和外部的监督主体多元，但整体协调不足。各监督机关在监督方面没有沟通、配合及控制的制度化路径，使得行政监督在体制上缺乏有序性和统一性，缺乏系统协调，导致整个行政监督系统难以发挥其应有的效能。

（三）行政监督机关设置及人员素质方面

较之制度设置及监督模式而言，监督机关及人员状况显然处于次要的影响因素。然而，与其他几个要素相比，被调查人员对其反应所占比例仍然较大，换言之，该要素仍应是值得慎重对待的一个方面。值得注意的是，市县地区在监督机关的态度和效率选项上回应最强烈，这说明市县地区较其他地区对监督机构的改革要求更迫切。在监督人员的素质水平方面，基层政府、工龄高、学历低的公务员反应比较大。监督机构和人员是行政监督的实施者，监督机关的态度是否坚决，监督是否高效，监督人员的素质水平等对于监督的效果有着重要的影响。但是，目前在这方面还有待加强。

首先，行政监督机关最大的问题在于缺乏独立性和权威性，这直接影响了监督机关的态度。行政监督是建立在民主和法治的基础之上的，民主和法治的本质要求行政监督的机关必须具有一定的独立性。行政监督机关只有向赋予它监督权的组织负责，而不受任何机关、团体和个人干预的情况下，才能真正体现本身所具有的权威性和约束力。但是，我国地方各级行政监察、审计机关等专门监督机关目前都设置在行政机关内部，其活动经费、工资福利等都由行政机关提供，缺少独立性；各级纪委由同级党代表大会选举产生，却受同样由党代会选举产生并理应受纪委监督的同级党委领导，在人事上缺乏相对于同级党委的独立性，对行政首长和党委一把手的监督很困难，监督的效果往往取决于他们的态度。

其次，各个行政监督机关都不同程度地存在监督权限、方式、程序、范围等不够明确具体，职权交叉，分工不合理，推诿扯皮的状况，从而削弱了行政监督的整体效能。比如党的纪律检查委员会和行政监察机关的职能按照监督对象的身份来划分，纪检部门监督的是全体党员，而监察部门监督的是政府机关公务员。但是在行政监督实践中，由于监督对象中的公务员大多数是党员，所以很难做到按照对象身份来确定监督机关，造成有的问题无人过问。

再次，监督人员素质不高。一是思想政治素质和道德水平有待提高，部分人员不注意讲政治，不注意坚持原则，在实际工作中因怕得罪人，不敢实施过硬的监督。二是知识水平和业务能力不高，开展行政监督工作基础不扎实。特别是随着经济全球化程度的加深，腐败现象呈现“国际化”、“智能化”等特点，对监督人员的知识水平和业务能力提出新的挑战。

（四）行政监督的被监督对象

影响因素是被监督对象。被监督对象是行政监督的构成要素之一，调查问卷中，官员之间的派系和博弈、被监督对象的自觉性两个选项属于此类因素。被监督对象这类影响因素虽然选择率不是很高，但是在比较分析中发现了一些规律，值得注意。在官员之间的派系和博弈选项上，市县地区、府级较低的公务员选择率较高。

官员之间的派系和博弈对于行政监督的影响表现在：一方面，由于现阶段法律制度的不完善以及自我监督为主的监督模式，行政监督权可能异化为官员追求自身利益的工具，通过监督打击对立派系和异己力量，不仅达不到理想的监督效果，而且会产生负面影响。另一方面，在权力滥用、特别是腐败案件查办过程中，由于受官员派系和利益博弈的干扰，执法机关和司法机关及其主管领导以纪律处分代替法律处分，以行政处罚代替法律制裁，甚至徇私舞弊，对违法官员睁一只眼闭一只眼，也会影响到监督效果。

被监督对象的自觉性与公务员素质有关，特别是与领导干部的素质有关，自觉接受监督是领导干部必备的素质。但是从我国政府机关干部队伍现状来看，大多数领导干部具有较高的思想政治素质和自觉接受监督的意识，但是部分领导干部对监督的重要性缺乏深刻认识，自觉接受监督的意识淡薄。实践证明，领导干部如果不主动增强接受监督的意识，自我放纵，拒绝监督，将可能坠入腐败的深渊。