第一节 公共服务的政府责任
提升政府公共服务能力是责任政府建设中政府公共服务责任的必然要求。进入21世纪以来，责任政府研究在中国渐渐兴起，特别是在党和政府提出了科学发展观、和谐社会建设等重大举措后，各级政府都提出了建设责任政府的施政目标。就公共服务的政府责任来说，就是政府能够积极地对民众公共服务需求作出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现民众公共服务的需求和利益。(2)
一、公共服务和政府责任
（一）公共服务
1.什么是公共服务
最早的公共服务概念是法国公法学派代表莱昂·狄骥于1912年提出来的，他认为公共服务是：任何因其与社会团结的实现与促进不可分割、而必须由政府来加以规范和控制的活动，就是公共服务，只要他具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征。(3)该概念强调于法治的核心作用，把政府控制和公共服务的内涵等同起来，有一定的局限性。随着公共物品概念的演变，公共服务概念在不断变化，许多学者从萨缪尔森的公共物品理论出发，认为公共服务就是提供公共物品；新公共行政学派代表弗雷德里克森等认为，凡是促成民主发展、培育公共精神以及维护社会公正和社会利益的官员行动或政府行为都是公共服务。(4)
我国官方和学者对公共服务有多种解释。温家宝总理认为：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。”(5)李军鹏从公共物品理论的视角来阐述，他认为：公共服务是指政府为满足社会公共需要而提供的产品与服务的总称。他是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、平等享受的社会产品。(6)
陈振明结合政府和理论界的观点，提出公共服务是：政府及其公共部门运用公共权力，通过多种机制和方式的灵活运用，提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称，(7)该概念借鉴了“新公共服务”、“新公共管理”、“治理”等因素，被大多数学者所认同。本章对公共服务的分析以此为基础。
2.什么是基本公共服务
因为政府提供的物质形态或非物质形态的公共物品具有差异性，不少学者据此提出了基本公共服务的概念。人民网的观点是基本公共服务就是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。基本公共服务包括三个基本点：保障人类的基本生存权（或生存的基本需要），为了实现这个目标，需要政府及社会为每个人都提供基本就业保障、基本养老保障、基本生活保障等；满足基本尊严（或体面）和基本能力的需要，需要政府及社会为每个人都提供基本的教育和文化服务；满足基本健康的需要，需要政府及社会为每个人提供基本的健康保障等。可见基本公共服务就是政府提供的公共物品是满足公众最基本的生存、尊严和健康的权利。基本公共服务一般需要政府来提供，其他的公共服务政府可以根据实际需要，尽可能在政府支持下，让社会组织来提供。基本公共服务的范围是动态的，随着经济发展水平提高而逐步扩大，有一个动态调整的过程。(8)本章的基本公共服务概念以此为依据。
（二）公共服务的政府责任
1.公共服务需求与供给的矛盾是我国社会的矛盾之一
由于经济快速增长和社会的深入发展，我国社会主要矛盾包含人民群众公共需求的快速增长和社会公共服务生产能力的不足导致公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾。因为中国经济的发展与社会的快速转型，公民的公共需求层次和特征方面都发生了深刻的变化：经济发展导致公民需求层次由生存型向发展型转变，在物质生活基本满足的情况下，公民在生理、心理和精神等各层次上的需求越来越突出，除了对医疗、教育、社会保障的关注外，社会道德、公共安全和环境保护等也成为关注的焦点；社会转型导致公民需求特征的变化，由于社会主流意识、行为方式的多元化，导致公民需求向多样化、个性化和法制化转变，追求幸福感和高质量的生活，渴望实现机会均等的价值趋向。社会公众开始关注自己在政治、经济、社会和文化等方面的权利，并寻求高质量的、个性化的公共服务和公共产品。
面对公民快速增长的各类公共需求，我国的公共服务体制还不能适应社会矛盾的深刻变化，加上城乡、区域和贫富差距的存在，使原本不健全的公共服务更加无法满足社会的多方需求，所以，政府提高公共服务能力，通过多种途径，满足公众的各类公共需求，建立以人为本的、均等化的公共服务体制，这是政府责任的体现，也是当今政府需要完成的紧迫任务。
2.我国公共服务的政府责任
我国公共服务的政府责任是提高政府公共服务的能力，具体包括以下内容：
（1）向民众提供优质、丰富的公共服务。作为社会治理主体的政府，向民众提供优质、丰富的公共服务，实现公共服务供给的高效率，不断提高公共服务水平，是政府的应有责任。作为一个具备有效的回应性和积极履行其职责和社会义务的政府，公共服务的政府责任是回应公众对公共服务的需要，尽最大可能满足公众对公共服务的各类需要，维护和实现社会大众的公共利益。目前“公共需求的全面增长与公共产品的严重短缺，成为改革发展新阶段的突出矛盾强化政府的公共服务职能，满足广大百姓对公共产品的基本需求已成为各级政府的主要任务”(9)。
（2）实现基本公共服务均等化。保护弱势群体的公共服务需要即基本公共服务需要，实现基本公共服务均等化是政府的最终责任。基本公共服务是政府回应社会基本公共需求而提供的产品和服务，关系到公民基本的生存权与基础性的发展权，是政府公共服务的公共服务中最核心、最根本的部分。由于多种原因，在我国社会发展进程中出现了城乡差距、地区差距和不同社会群体之间差异，公共服务提供的过程性差异，使社会公众的基本公共服务供给不均衡，责任政府是体现公平原则的政府，满足弱势公民生存需要，实行基本公共服务均等化是政府履行公共服务责任的基本要求。
由于经济社会的不断发展、政府公共服务能力的提高、公民对基本公共服务的需求将日益增多，政府提供基本公共服务的范围也逐步扩大。基本公共服务的均等化具有阶段性的目标，一般认为：初级阶段侧重于区域基本公共服务均等化，中级阶段更多侧重于城乡基本公共服务均等化，高级阶段则为实现全民基本公共服务的均等化。(10)根据我国目前的经济发展水平和人均资源拥有量现状，“十二五”规划要求“坚持以人为本、服务为先，履行政府公共服务职责，提高政府保障能力，逐步缩小城乡区域间基本公共服务差距”。重点定位基本公共教育、基本医疗卫生服务、基本社保和就业服务、“三农”服务、城乡和区域协调发展服务等方面。(11)所以，责任政府还需要根据经济发展的变化、政府体制变化和政府公共服务能力发展、社会公众对基本公共服务的诉求变化，对基本公共服务范围进行动态调整，确定城乡、区域、不同社会群体基本公共服务均等化的目标，使基本公共服务范围与地方提供基本公共服务能力相协调，满足不同群体公众对基本公共服务的需要。
（3）为社会提供良好的公共服务制度供给。为社会制定一个权威的、人人必须遵守的公共服务供给制度框架是责任政府的关键职责。责任政府是一个具备良好责任控制机制的政府，建立公共服务的制度框架，确定政府公共服务的主要责任，把政府和公务人员的行为约束在制度和法律的范围之内，政府的公共服务责任通过制度以及一系列的责任追究机制予以保证，使公共服务的供给遵循制度的要求。政府根据人类最基本、最具有普适性的价值如自由、平等、公正、安全、公平、繁荣等向社会提供制度，同时还要纠正已经过时的制度、根据社会环境和自然环境的变化，不断推进制度创新。
“十二五”规划要求“建立健全基本公共服务体系。明确基本公共服务范围和标准，加快完善公共财政体制，保障基本公共服务支出，强化基本公共服务绩效考核和行政问责。合理划分中央与地方管理权限，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制”。
二、履行公共服务政府责任所要解决的关键问题
（一）政府履行公共服务责任取得的成绩和存在的问题
1.政府履行公共服务责任取得的成绩
（1）公共服务总量增加，能逐渐满足群众日益增长的公共需求。我国在普及基础教育、环境保护、公共卫生、扩大就业、社会福利、居民住房等公共服务方面取得了显著成就，已经初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、农村公共服务等全方位公共服务体系。我国以基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、城市居民最低生活保障制度为主要内容的社会保障制度基本确立并日益完善，覆盖范围逐步扩大。
（2）公共服务的投入逐年加大，各项公共服务的水平不断提高。我国政府不断加大对公共服务的投入，就2007年来说，全国财政支出49565亿元比2006年增加9143亿元，完成预算的106.6%，其中教育支出1076亿元，增长76%；科学技术支出1000亿元，增长26%；社会保障和就业支出2303亿元，增长13.7%；医疗卫生支出664亿元，增长296.8%；环境保护支出782.1亿元，增长61%；一般公共服务支出2323亿元，增长5%，完成预算的100.4%。(12)
（3）公共服务水平不断提高。我国政府公共服务的水平已处于中下等收入国家行列，与我国人民生活达到小康水平这一经济社会发展阶段基本相适应，其主要的标志是我国政府公共服务的许多重要指标都从低收入国家的行列跃升到了中下等收入国家的行列。如我国财政教育经费支出占国内生产总值的比重逐年增加，我国公共医疗卫生的投入取得重大进展。(13)
（4）我国政府服务意识明显增强。政府加快公共服务改革步伐，在社会实践中创新了许多有益的做法，以满足日益增长的复杂化、多样化的公共服务需求。如1994年始山东烟台市推行的社会服务承诺制，在我国十大窗口行业陆续铺开；2002年浙江省在探索公共服务监管方面，坚持人民满意为最高追求，提出以“树优良作风，创优质服务，做优秀公仆”的导向等。
（5）政府公共服务政策随着改革和经济发展逐渐提升。改革初期，因为适应计划经济的公共服务体制解体，面对因此出现的看病和上学等基本公共服务问题。1994年政府从基础卫生开始探索建立新的公共服务体制，1998年国务院颁布《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，要求建立覆盖全体城镇职工的基本医疗保险制度。20世纪90年代后，由于经济发展、公众的公共服务需求全面快速增长、国家的税制改革等多种原因导致基本公共服务对家庭收入高度依赖，因为居民收入差距使公众对基本公共服务的享受也有了较大的差距。2003年的“非典”危机使政府完全认识到改革公共服务体制的迫切性，为全体社会成员提供基本公共服务的责任，开始形成公共服务的政策框架，(14)越来越多财政资源流向义务教育、公共卫生、基本社会保障、公共就业服务等基本公共服务领域（见图7-1）。
2.政府履行公共服务责任存在的问题
（1）公共服务产品总量不足、质量不高，公共服务投入严重不足，政府公共服务不能满足公众的需要。日益扩大的公共服务需求与严重不足的公共服务供给向政府公共服务提供能力提出了挑战。我国在进入公共服务产品和服务需求快速发展期以来，在公共服务的有效供给和质量提升上还不够，部分领域甚至出现倒退现象，公共服务覆盖面太窄，基本公共服务不到位，社会基础薄弱，现代化的公共服务平台尚未建立，这也是弱势群体大量涌现的一个重要原因。公共服务投入严重不足，低于世界平均水平，在医疗、教育、社会保障这三项基本公共服务上的投入低于世界平均水平，特别在农村义务教育等基本的公共产品供给和公共服务方面，国家投入太少，严重制约了社会事业的发展。
图7-1 1978—2006年国家财政支出结构变化
资料来源：《中国统计年鉴2007》，中国统计局出版社2007年版。
（2）基本公共服务发展不均等。均等化并不等于绝对平均，并不是强调所有国人都享有完全一致基本公共服务，而是在承认地区、城乡、人群存在差别的前提下，更多的是指机会均等、制度共享的概念，保障所有国民都享有一定标准之上的基本公共服务，其实质是强调“底线均等”。但是目前我国基本公共服务资源的配置存在严重的不均等，广大弱势群体得到的公共服务严重不足，远不能满足公共服务的基本需求；各类地区存在差别，并由于城市化滞后又表现为严重的城乡差别，长期的城乡分治在城乡之间形成严重体制分割和城乡歧视，城乡差别和体制分割给实现基本公共服务均等化带来了巨大的困难，造成了现有的各类基本公共服务体制不接轨。(15)
（3）政府对公共服务的制度观念偏差和供给不够。第一，政府对公共服务观念上偏差。部分政府在GDP政绩观影响下，对公共服务和社会公平重视不够，为了实现经济发展目标，忽视公共服务；政府对公共服务边界不清，使得政府在提供公共服务过程中市场介入定位不准，过度垄断或过度市场化问题存在。第二，政府对公共服务的制度供给不足。一是制度短缺。表现在缺乏关于公共服务供给的各类制度如法律制度、绩效管理与评估制度、公众的对话协商制度等，也表现在制度强调操作化而缺乏制度化要求，如“服务承诺”“一站式服务”等制度，基本局限于操作层面和技术层面，没有达到制度化的程度。二是制度失范。政府在公共服务过程中强调政府的权威，忽视制度的实施。三是制度失效。所制定的制度流于形式，得不到有效的贯彻实施，部分制度与实际的公共服务相分离，如已经建立的基本医疗、义务教育等公共服务，演变成看不起病的公共医疗服务、收费教育。
（二）公共服务政府责任的关键问题
1.公共服务政府责任的关键问题是公共服务的制度供给问题
导致公共服务的总量不足，质量不高等问题的核心原因是政府公共服务能力不强，政府解决此问题的关键及政府履行公共服务责任的关键是制度供给。
在2006年7月中国（海南）改革发展研究院与海口市人民政府、德国技术合作公司、德国阿登纳基金会联合举办的“中国：公共服务体制建设与政府转型国际研讨会”上，有专家认为，公共服务的实际供给不足，除了主要与政府财政收入有关外，根本上是体制和机制问题。
目前，我国政府的公共服务不能满足公众的需求，根源不在于政府提供公共服务的经济能力，而在于缺乏合理的公共服务制度安排，改革初期我国的财政收入只有3000亿元，2005年我国财政收入已经达到3万亿元，公共服务供求矛盾甚至比以前更加突出。所以需要建立和完善公共服务体制，减少公共资金在转移支付过程中的漏出并且提高其使用效率，形成职责分明、权责统一的公共财政保障体制，使公共资金的投入与公共服务的水平同步增长。
2.制度供给不足出现的体制性结症
制度供给不足使公共服务的运行机制、财政支持以及深层次的政府转型方面都出现体制性症结。
（1）公共服务体系不健全，中央与地方各级政府对于公共服务的责任分工不明确，在公共服务供给中没有形成规范的分工和问责制，事实上造成了公共服务指标的软化。
（2）城乡二元分割的公共服务制度安排，进一步拉大了城乡差距。使公共服务在城乡、地区和不同群体之间存在明显的失衡现象。
（3）使政府转型滞后。体制机制方面不健全，使政府没有强化自身的建设与约束，在公共服务领域中错位、越位和缺位现象普遍存在，无法真正实现责任政府的公共服务的责任。
（4）使政府成为公共服务唯一主体，社会协同，公众参与不充分，社会资源不能被充分动员和利用。(16)
3.公共服务体制、机制建设的必要性
（1）责任政府的行为需要制度的约束，政府公共服务良性而有效供给的着眼点是要建立一个制度的框架。公共服务必须在制度的框架内进行，“通过政府规制治理社会，无论是来自于政府的强制与规范还是来自于市场主体的服从与协助，都要依赖一个明确的制度框架”(17)。制度的根本性、全局性、稳定性和长期性特质，能够有效限制政府工作人员在公共服务的过程中的个人偏见和官僚主义倾向，使政府的行为按照人们的意志，在预定的轨道内运行。
（2）制度供给可以避免公共服务变成公共灾难。政府各部门在提供公共服务过程中，由于多种因素为政府部门的利益而损害社会利益，最后提供的可能就是公共灾祸。这就需要通过制度的途径，构建和供给一系列制度，保证政府公共服务的有效供给。
三、构建责任政府公共服务责任体系的基本框架
（一）确定政府公共服务的职责(www.xing528.com)
1.明确政府在公共服务供给中的责任和职能定位
政府是公共服务的主体，政府对公共服务的供给不是通过扩大政府规模、增加公共支出，直接提供公共服务，而是偏重社会管理，根据公共服务供给的性质和类别，除为社会提供市场不能够有效提供的公共服务外，政府要根据公共服务公平的规则，制定公共服务的各类管理制度，激发多方积极性，为提供公共服务及问题的解决进行协商、提供便利，将公共服务的供给机制建立在市场竞争、社会参与和政府自身变革的基础之上。
2.深化公共服务管理体制改革，健全公共服务机构设置
（1）合理划分各级政府在基本公共服务中的分工与协作，充分发挥中央和地方两个积极性，形成完善的政府公共服务组织结构和体制。依法界定中央和地方各级政府公共服务的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，加强上下级政府之间的分工协作。
（2）关注地方政府之间的公共服务协作关系。制定互惠互动式的协作机制，对于纯属政府之间的公务，如公共安全协作、环境保护合作等，政府之间应当一律互相无偿提供协作。探讨东、中、西部地方政府公共服务协作模式。
（3）探索公共服务的大部门体制。政府部门职能交叉，部门职能分工过细，职责权限关系不清晰，导致各个部门扯皮推诿。基本公共服务供给涉及不同部门之间信息的沟通和协调，所以要加大机构整合力度，强化政府在行使社会职能方面的整体性、配套性和关联性，实行职能有机统一的大部门体制。
（4）以《中华人民共和国行政许可法》为依据，按照法定权限和程序行使权力、履行职责，把政府各项行政行为纳入法制化的轨道。进一步推进行政审批制度改革，大规模取消审批项目，将部分行政审批项目作改变管理方式处理，移交行业组织或社会中介机构管理。
（5）明确政府公共服务的责任考核体系，改变以GDP为主要指标的政府政绩考核和责任体系，把干部的政治前途与提供公共服务的质量结合起来。
（二）建立适合国情的公共服务体系
据人民网观点：公共服务体系是指以政府为主导、以提供基本而有保障的公共产品为主要任务、以全体社会成员分享改革发展成果为基本目标的一系列制度安排，这些制度安排主要表现为政府主导、社会参与与体制创新。内容包括提供公共基础设施，创造就业岗位，完善社会保障体系和社会福利体系，促进教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业发展；也包括宏观调控、市场监管、发布公共信息等。涵盖市场难以有效提供的公共物品、自然垄断和外部经济等。
1.公共服务体系与国情相适应
公共服务体系建设是一项艰巨复杂的系统工程，又是一个需求不断更新与完善的动态进程。所以我国基本公共服务体系建设要与国家经济、社会发展规划相衔接，与社会相适应。面对计划经济时代的公共服务体制逐步消解，新的公共服务体制建设不适应全社会公共需求全面快速增长的现状。20世纪80年代以后政府开始改革公共服务体系，尝试打破公共服务政府包揽的现象，此后根据建立市场经济体制与现代企业体制进程中凸现的城镇公共服务短缺问题，国家先后发布了《关于职工医疗制度改革的试点意见》等，推进了社会保障的多元化供给模式，逐步建立起独立于企事业单位之外的社会保障体系。随着改革的深入，构建基本公共服务体系已成为我国当前重要的国家发展战略。“十二五”规划要求要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系。
2.我国建立公共服务体系的目标
2006年10月，中共十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，确定了到2020年构建和谐社会的目标和主要任务，其中包括“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”，提出逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
2008年2月，胡锦涛总书记在政治局第四次集体学习时的讲话，对基本公共服务体系的建设构想包含三个层次：（1）公共服务体系建设建立在经济发展的基础上，应依据经济发展程度和水平，逐步建设。公共服务体系建设的指导思想是惠及全民和公平公正，但建设步骤要把握水平适度、可持续发展的原则。（2）基本公共服务均等化，是公共服务体系建设的长远目标，也是服务型政府建设的重要价值追求，但也需要逐步实现。应围绕逐步实现基本公共服务均等化的目标，协调处理好公共服务的覆盖面、保障和供给水平、政府财政能力三者间关系。（3）公共服务体系建设的关键是创新公共服务体制，改进公共服务方式，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。通过公共财政、社会组织、企业与家庭的合作，发挥和体现财政资金的公益性价值，提高公共服务质量和效益。
根据我国“十二五”规划要求：“着力保障和改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化”。要把就业、社会保障、教育、卫生、文化、基础设施、环境保护等涉及人的生存、发展、环境、安全的基本公共服务切实做好，必须着力构建政府与社会共同治理、多方参与的公共服务体系。即政府提供核心公共产品、组织社会力量共同提供非核心公共产品、建立健全公共服务体系的责任；打破部门垄断、行业垄断和资源垄断，放宽市场准入，增加服务主体，开展区域合作；培育、发展、规范包括商会、行业协会、农村专业合作社等在内的各种非政府组织，强化提供公共服务的作用；政府要增强社会特别是村（居）委会提供公共服务的能力和水平；实行公共部门社会服务承诺制，公开向社会承诺服务标准，提高公共部门服务质量和水平；乡镇（街道）要突出服务职能，面对企业、社会和公众提供优质的公共服务。
3.建立公共服务体系要重视的工作
（1）明确公共服务体系的门类、结构和重点。公共服务的门类包括：关于基本民生的教育、就业、社保、医疗、保障性住房、基础设施，关于公共安全的社会安全、消费安全、生产安全、生态安全，关于人的全面发展的科学技术、文化艺术、体育休闲等。在推进公共服务体系建设的过程中，既要强化重点，又要兼顾全面。
（2）制定动态的基本公共服务国家标准。公共服务涉及的服务对象、供给主体和政府部门很多，在服务程序、支出标准、服务质量上要求不一，这就需要建设公共服务体系国家层面的统一标准作为基本参照体系。
（3）制定和实施公共服务体系建设的总体战略规划。这一总体战略规划既包括中央层面的，也包括省、市、县以及乡镇（街道）。
（三）完善公共服务体制和机制
公共服务政府责任的核心问题是提高政府公共服务的能力，而政府公共服务能力提高的关键是公共服务的制度供给，责任政府公共服务政府责任体系框架中关键问题是公共服务的制度建设。为实现政府的公共服务责任，要完善公共服务的机制。公共服务的制度包括公共财政体制、完善公共服务的供给体制、公共服务的法律制度、公共服务绩效评估制度等。
1.建立比较完善的公共财政体制
根据以人为本、基本公共服务均等化理念完善公共财政体制。
（1）建立以公共服务为导向的公共财政收支体系。政府加快推进城乡一元税制改革的进程，改革和完善地方税收体系，保证地方政府拥有提供公共物品的稳定收入来源。要加快调整财政支出结构，财政资金坚决从生产性和盈利性领域退出来，加大对公共服务事业的投入。
（2）完善和规范转移支付制度。完善包括税收返还、一般性转移支付、专项拨款等在内的中央和省级政府财政转移支付制度。加强中央对地方专项转移支付管理建立监督评价体系，着力提高中央财政转移支付效果。
（3）有效整合财力资源，提高资金使用效率，把公共财力更多地向市场机制无法调节或不便调节的公共服务领域倾斜，如公共的教育与职业培训、公共的救济体制、公共便利（交通、电力、桥梁、通信等基础设施），更多地用于扶持社会发展领域中的薄弱环节，加大对劳动就业、职业培训、生活保障、社会弱势群体救助以及公共卫生、公共安全等与人民群众切身利益直接相关领域的投入力度。
（4）制订有关公共服务投入的政策条例，建立公共服务投入监测指标体系，由本级人大常委会和上级政府监督基层政府对公共服务领域投入的执行情况，实现公共服务投入的法治化、制度化和规范化。同时，政府间公共服务事权财权的配置必须结构均衡、相互配套统一，这也是完善公共服务体制基本内容。
（5）明确中央与地方的事权，健全财力与事权相匹配的财政机制。根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任；按照财力和事权相匹配的原则，适当调整和规范中央和地方的收入划分。
2.建立以政府为主导的公共服务多元参与机制
完善公共服务的社会参与机制，加强社区和社会组织在公共服务供给中的作用，包括实际参与供给、监督以及表达消费者对公共服务的要求与预期等，增强公众对公共服务事务决策的影响力。目前，公共服务通常由政府组织、非营利组织和企业共同承担，政府是责无旁贷的公共服务提供主体。公共服务的社会参与机制就是要充分发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，努力形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与、方式灵活、效率很高的公共服务多元供给体系。
（1）发挥政府公共服务的主体作用。政府拥有对行政资源进行分配和整合的权利和责任，政府可通过建立多元化的合作伙伴关系，吸引和调动各方力量积极参与社会发展，共同促进公共服务和公共产品的提供。
（2）吸收社会组织参与公共服务。社会组织包括基本社会组织、社会利益群体、非政府组织三个方面，社会组织可以有序地了解公民需求，是公共服务中政府重要的合作伙伴。大多数社会组织具有非营利性的基本特征，其主要业务范围与基本公共服务项目具有许多相同或者相似之处，社会组织可以利用其公益性、社会性和非营利性优势，在其他主体无法充分发挥作用的某些公共服务供给环节起到更重要的作用。
（3）积极鼓励公民参与公共服务。各项公共服务的最终目的都是为了人的全面和可持续发展，必须充分理解和代表公众的意愿，实现以人为本的全面发展目标。
（4）建立政府、市场主体和社会组织的协调机制。在公共服务领域引入市场机制，消除体制性障碍，构建政府与企业、政府与社会的合作伙伴关系，实现民间社会组织发展与提升公共服务资源使用效率的“双赢”目标。(18)
（5）拓展公共服务中公民参与的渠道和范围，大力培育社会组织，降低准入门槛，健全制度化参与机制，鼓励和引导社会组织积极参与基本公共服务的提供、管理和监督。
3.建立和完善公共服务的绩效评估机制
绩效评估是指由其他主体用可衡量的公共服务绩效指标对政府公共服务结果是否与其目标任务相配套进行评估，是评判政府公共服务水平和效率的重要依据。以公共服务为导向的绩效评估体系，不单是一套指标体系，还包括目标制定、执行、评估等环节，涉及评估主体、评估方法、沟通反馈等过程，必须有相应的制度规范，引入多元化的评估机制。政府公共服务绩效评估机制实质是政府自身的科学的监督机制，它解决了目前我国政府公共服务监督机制不健全的突出问题。
（1）建立多层次、多元化的政府公共服务绩效评估组织。政府公共服务绩效评估主体组成应是多层次、多渠道的，可以成立由政府官员、社会组织代表、企业代表、人大代表、政协委员、专家学者、社区居民代表组成的综合性的政府公共服务绩效评估委员会，以确保评估工作时公正公平。
（2）采用科学、合理的评估方法，完善评估的方法体系。由于政府公共服务的绩效以效能分析为主，在绩效评估的方法上根据公共服务自身的特点，绩效指标的设定应该与目标管理相结合，绩效指标的设定也要与机关的业务性质相结合，在评估信息的采集是全方位的、多渠道的。
（3）在绩效评估的基础上建立激励、约束机制。绩效评估的目的是为了建立行之有效的激励、约束机制，激发政府部门和公务员自觉提高服务品质。具有影响力的绩效评估结果对政府公共服务来说起着重大的激励作用和监督作用。同时，将绩效评估与干部选拔、任用和内部激励相联系。
4.完善政府公共服务的应急机制
“突发公共事件”是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。建立健全统一指挥，功能齐全，信息通畅，反应灵敏，保障有力，运转高效的突发公共事件应急机制，是当务之急。
（1）成立应急组织，建设统一高效的管理指挥体系，形成“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系。
（2）畅通信息渠道，构筑灵敏有效的预防处理体系。保证在整个事件处置过程中，始终有权威、准确、正面的舆论引导公众。
（3）集聚各方力量，完善纵横交错的资源保障体系。政府需要集聚各方的财力、物力和人力，形成立体和多重的纵横交错的资源保障格局。
（4）建立法制规章，设计周密严格的奖惩制度体系。
（5）加强宣传教育，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质。政府要面向公众，调动各种资源，运用多种手段，广泛宣传知识，提高社会公众应对公共安全突发事件的综合素质，为公共安全突发事件应急处置工作奠定良好的社会基础。
5.创新公共服务供给方式，完善公共服务的供给机制
政府提供公共服务就是政府汇集和表达公众的公共需求，安排相应的财政投入，组织和监督公共服务的提供，公共服务供给主体可以是多元的。因此在公共服务供给模式上，政府要制定推进公共服务市场化和社会化的公共政策，在保证基本公共服务供给的前提下，依托政府、市场、社会等多方主体的互动协调，探寻一条适合我国经济社会发展要求的公共服务市场化道路，这是公共服务体制建设的核心内容。
公共服务市场化的主要途径是：（1）公私竞争，政府将所要提供的公共服务通过公开竞争的方式承包出去，由生产者按一定的价格向公众提供服务。公共服务的生产者可能是公营组织，也可能是私营组织。（2）以私补公，即政府采用说服、宣传、表彰、制裁、优惠等手段吸引鼓励私人资本投入到原来由政府包揽的事业中去，共同承担公共服务工作，以弥补政府财力和服务能力的不足，同时也打破政府的独家垄断，促进竞争。（3）公私合作，以政府特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础建设或提供某项服务。在政府规制下，私营部门通过以向消费者收费的价格机制来收回成本，追求投资回报。（4）公共服务社区化。把有关社区事务的管理授权给社区组织，设立最基层的、自治性的邻里社区机构，把政府的部分服务职能下放给社区组织去行使。如社区建立养老院等公益事业，政府机构出面组织邻里互助、街道联防等。(19)
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