第二节 宁波市政府履行公共服务责任的实践创新
宁波市在履行政府公共服务的责任实践中，创新了公共服务的管理体制，在多个方面得到了国家有关部门的普遍赞赏和推广。为了更好地反映宁波市公共服务的实践创新现状，本节选择几个典型案例，做比较深刻的解剖。
一、政府构建便民服务平台：81890
81890创立于2001年8月18日，是宁波市海曙区为回应公众不同公共服务需求，运用市场资源，满足居民的多层次、多类型需求而创立的一个兼具政府行政服务和社会公共服务功能的综合性服务平台。81890将技术创新与制度创新结合起来，首创了全天候、全方位、全程式的管理和服务模式，实现了社会需求与社会服务资源的无缝对接。(20)
（一）81890平台的缘起：政府培育多元的公共服务主体探索
政府根据公民的需求，合理安排公共服务的资金和供应的方式，制定公共服务的标准，提供公共服务监督和管理，调动和组织广泛的社会资源保证为社会提供优质、高效的公共服务资源，这是责任政府的基本职责。
随着宁波经济发展，宁波市民的公共服务需求呈现多样化、个性化的趋势，宁波市民在家政、维修、购物、交通旅游等生活方面对社会服务需求旺盛越来越多。公共服务的主体是政府，政府、非营利组织和企业共同承担着社会公共服务的供给，政府首先要提供那些市场和社会不能解决而又必须解决的基本公共服务，对于市民的以上公共服务需求，政府要充分发挥政府的主导作用，发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，努力形成政府主导、市场主体和社会组织广泛参与、方式灵活、效率很高的公共服务多元供给体系，提高政府公共服务的供给效率。
宁波市创立81890就是针对宁波市经济的现状，通过平台建设，促进各类主体为市民提供优质的公共服务，解决居民需求的信息与企业提供服务的内容不对称的矛盾，满足公众的公共服务的多种需要，促使中小企业健康发展。
（二）81890的运作模式：政府—市场—社会三方互动
凭借政府的媒介与权威作用，政府、市场、社会构成了81890为民服务的三支主导力量。三方面力量构成了一个立体的服务网络，高效互动、互利互促满足了市民的社会服务需要、企业的供给信息需要，也达到了政府为民服务的建设需要，如图7-2所示。
图7-2 81890为民服务运作模式
资料来自：许义平：《边界超越和效率提升：宁波81890服务模式的优势与创新》，《中共浙江省委党校学报》2010年第4期，第105页。
1.政府、市场、社会各自发挥不同的作用
（1）政府运用自身的权威、信誉和组织协调能力，制定制度框架，负责公共服务生产的规划、组织、融资、监管，构建互动的公共服务平台，把居民的需求与公共服务提供主体的服务实现有效对接，满足居民各个服务的需求。
（2）市场即公共服务的供给方，81890加盟企业、志愿者、非营利机构、政府机构等，根据81890服务平台的信息，针对性组织公共服务的生产，以政府的信誉保证服务的质量，同时接受平台组建者——政府的监督。
（3）社会即公共服务的需求方，公共服务的使用者——居民个体、社会组织、企业、政府机构，提出服务需求，根据81890服务平台提供信息，接受各类公共服务，协同和监管公共服务的生产。
2.政府、市场、社会三方互动，形成资源整合
（1）三方互动。当公共服务的需求方提出的公共服务寻求多类型的时候，公共服务企业的公共服务生产也会相应增加，反之减少，因此公共服务的需求方为公共服务的供给者提供了市场的寻求，促进公共服务提供者的不断更新换代。政府作为稳定者保证了公共服务供给与需求的平衡。由于政府、企业和城区居民的诚信互动，使得81890能及时、动态地把握需求的变化。(21)
（2）形成资源整合。一是政府资源的整合。及时将市民对城市公共事务管理需求、意见、建议转达给相关政府职能部门，协调、监督相关问题的解决。通过服务网络81890与政府职能部门实现互动，各职能部门以及所有政府找寻的与群众生活密切相关的服务单位，都能及时地回应群众的呼声，解决群众的实际问题。二是市场资源的整合。81890整合了700多家各类服务企业，176项有关衣食住行、生老病死的服务内容，网络队伍中有2万余人就业，形成一个全方位、全覆盖、多功能的服务体系，为市民提供全方位、全天候的生活服务，一大批加盟企业也从中找到了服务市场。(22)三是社会资源的整合。组建一支1000余名有一技之长的“红帽子”志愿者队伍，为市场提供各类个性化服务，他们起到拾遗补缺的作用，同时为城市文明增添了一道亮丽的风景。
（三）81890的效果：广泛的社会效应与制度的创新
1.81890公共服务平台的社会效应
（1）得到广大市民的充分认同，据宁波市零点调查公司的民意调查，市民对81890的满意率为99.6%。目前81890服务平台已经从海曙区覆盖到宁波城区，正逐渐向农村发展。(23)
（2）得到全国基层政府、学术界和领导的广泛认同，获得很多赞誉。被誉为“中国公共服务新模式”，获得中国城市管理进步奖、政府创新奖等80多项荣誉，浙江省委书记赵洪祝批示：“只要真心实意地为百姓着想，并找到合适的载体，就能够把全心全意为人民服务的宗旨落实好，要把这一做法总结、推广好。”
2.政府提供公共服务的制度创新
（1）政府角色的转换。使政府从公共服务的生产者或规划者到搭建公共服务平台，成为公共服务供需双方的服务者。完成政府管理从微观向宏观转变，从市场的参与者转变为市场秩序的维护者，市场活动规则的制定者和监督者；促使政府在发挥政府主导作用的同时，非政府组织、企业等多元主体的作用也得以充分发挥。
（2）服务平台的搭建。81890搭建多个平台满足多种需求。政务服务平台，集中24个政府职能部门和相关单位，实行一站式服务，联合办公及时解决群众的问题；信息服务平台，以Call Center技术为基础，以电话、网络和手机短信等为沟通手段，建立面向咨询、预约、预定、特殊服务多个层次的81890呼叫中心，有效解决服务供给和市民需求信息不对称的问题；社区服务平台，为社区日常工作提供一个功能齐全、操作简便的平台，提高了社区管理的信息化、规范化水平；企业服务平台，通过联合机关各职能部门、街道、行政审批管理办公室和81890服务中心等有关企事业单位，为有各种合法需求的海曙企业做好协调、沟通和联系工作，提供各类公共服务。
（3）加快了分工机制的培育。81890制定各项规则，建立一整套科学的管理制度，如建立服务企业的约束机制、教育培训机制、服务质量保证机制、质量回访监督机制，使每一个服务人员、每一个服务门、每一项服务工作，都纳入到科学化、制度化、规范化的管理轨道。
（4）政府培育多元的公共服务主体。通过81890公共服务平台的政府、企业和城区居民互动，使得企业能及时、动态地把握需求的变化，并在互动过程中随着需求方市场的信息不断滚动式地积累，供给主体也会随着社会需求不断丰富、完善。(24)
3.81890的制度推广价值
自81890以后，宁波市的公共服务平台建设从小到大，从弱到强，已初步形成涵盖信息咨询、科技创新、质量检测、市场开拓、投资融资、人才培训等多领域和广范围的性质各异、职能有别、目的同一的服务型平台体系，成为宁波市创新资源的汇聚点，产业升级的新引擎。据统计，“十一五”时期，宁波市本级共投入近20亿元，打造上百个公共服务平台。其中，仅十大公共服务平台：行政服务中心（集中服务平台）、企业信用中心（信用服务平台）、“96178”投诉中心（公众监督平台）、“81890”（公共服务平台）、政府采购中心（透明交易平台）、留学人员创业服务平台、外事公共服务平台、企业“走出去”服务平台、网络问政平台、政府绩效评估平台等的总投资就达到10亿元，十大平台已累计服务企业近15万家次（2011年12月31日中国宁波网）。
二、增加学前教育财政投入：鄞州区学前教育
因为我国经济社会发展的要求和我国传统教育观念的影响，学前教育一直是我国政府认为的非基本公共服务，政府在学前教育上的投入非常有限，随着我国社会的发展，社会结构的变化，社会公众对学前教育的需求越来越高，在发达地区，学前教育逐渐成基本公共服务。宁波市政府适应公众对基本公共服务要求的变化，以政府公共财政投入为主导，创新基本公共服务制度，极大地满足了市民对学前教育的需要，鄞州区政府在学前教育公共服务的创新机制上走在了前列。
（一）学前教育财政投入的缘起：公益性要求与过度市场化的矛盾
“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”（《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》国发〔2010〕41号）这是2010年国务院对学前教育基本公共服务的明确定位。此前国家一直认为学前教育是非基本公共服务的范畴。在计划经济时代，较普遍被当做机关、企事业单位的一种福利待遇；在市场经济阶段，学前教育回归社会，普遍出现市场化趋势。因为是非基本公共服务，学前教育成为教育产业化最应该推进的领域，政府不再承担学前教育的财政保障责任，地方财政性学前教育经费预算逐年降低。
2.学前教育市场化导致教育的不公平
学前教育市场化被认为解决学前教育发展问题的关键，2003年《关于幼儿园教育改革与发展的指导意见》提出我国幼儿园教育改革总目标是“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局，根据城乡的不同特点，逐步建立起以社区为基础，以示范性幼儿园为中心，灵活多样的幼儿教育形式相结合的幼儿教育服务网络”。部分专家认为“我熟悉的幼儿教育我感觉它的市场化应该是大势所趋”(25)。学前教育市场化使学前教育普及程度有所提高，但加大了教育的不公平，媒体对学前教育调研后认为：学前教育所花费的费用在基础教育段最高，孩子上幼儿园的阶段对家长的压力最大。高昂的入托费用，几乎将学龄前教育扭曲。“普通家庭特别是贫苦家庭幼儿难以受到比较好的教育”(26)。一些地方特别是农村地区“入园难”问题突出。(27)
3.政府对学前教育投入的必要性和可能性
基本公共服务是为满足公民基本的生存和发展需要所必须提供的公共服务，是市场不愿提供的，主要是国家统一安排的，大部分情况下还由国家财政转移支付资金。基本公共服务与非基本公共服务的边界是动态的，随着客观情况发生变化。
发达国家和地区对学前教育基本采取政府主导模式，政府在保证基础教育公益性、在对不利群体进行补偿服务等都扮演着重要角色，呈现出强化政府主导责任的国际共同趋势。(28)我国政府认定学前教育是基本公共服务。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出“基本普及学前教育”是今后10年我国学前教育事业发展的目标。宁波市是经济发达的地区之一，学前教育完全有必要根据经济发展的要求归入基本公共服务范围内，要建立覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。
（二）学前教育的财政投入方式与运作模式
1.鄞州区政府对学前教育的财政投入
（1）制定学前教育政策，确定政府在发展学前教育中的主导责任。鄞州区提出学前教育必须由政府投入、公家兴办，提出“以公办幼儿园为主，以公办教师为主，以公共财政投入为主”的发展模式。自2008年开始，出台一系列文件，满足本区域所有适龄幼儿的入园需求，发展选择性民办幼儿园满足群众个性化的教育需求。
（2）确定区、镇乡（街道）两级政府在财政上对学前教育投入的措施。从2008年开始将学前教育事业经费纳入公共财政体系，专设学前教育发展专项资金和学前教育基础设施建设经费，规定区、镇乡（街道）均应在同级教育事业经费中安排一定比例的学前教育经费，列入财政预算，做到逐年增长。2008年学前教育发展专项资金为1200万元，学前教育基础设施补助经费为400万。从2009年开始各自都增加到2000万元。2010年学前教育专项资金超过4000万元，2011年达1.1亿元，比2010年净增7000万元，增幅达175%，超过前三年的总和。镇乡（街道）在教育事业经费中有一定比例的学前教育经费，要求逐年增长。镇乡（街道）每年按生均500元以上标准设立学前教育发展专项资金，确保有教师资格证的教师年收入（不包括社保经费）按照不同职称达到一定要求。每年下拨与辅导工作相配套的辅导经费（《鄞州区学前教育示范镇乡（街道）督导评估方案（试行）》）。2009年到2010年两年镇乡（街道）投入学前教育发展资金1亿多元。“十二五”期间，区、镇乡（街道）两级将投入7.6亿元，补助幼儿园建设经费3.8亿元。
（3）学前教育财政投入的方式。根据公办园、民办园；公办教育与非公办教师，城镇教师与山村教师，入读公办园幼儿和入读民办园幼儿等不同主体的利益共存现象。鄞州区学前教育财政投入采用补幼儿园、补教师、补幼儿的三种方式，平衡各利益主体的利益。规定民办幼儿园和公办幼儿园一样享受学前教育专项资金的相关补助。逐步提高各级各类幼儿园教职工工资福利待遇，镇乡（街道）要确保辖区内公办幼儿园的正常运行，对教师工资、福利待遇和日常运行等予以保底，全区所有公办幼儿园定性为差额拨款事业单位。在幼儿园实施绩效工资之前，区、镇乡（街道）两级财政按人均每年9万元标准核拨公立教师人员经费。补儿童，规定凡是鄞州区户籍城乡低收入（低保）家庭子女、烈士子女、福利机构监护的儿童、五保供养的儿童以及家庭遭受特殊灾难和家庭丧失主要劳动力的儿童，凭区民政局、镇乡（街道）出具或核准的证明，入读取得办园许可证的幼儿园享受三年免费学前教育，由区财政在学前教育事业经费中列支（《关于印发鄞州区进一步推进学前教育事业发展若干意见的通知》鄞政发〔2008〕6号）。
2.鄞州区政府学前教育的运作模式
鄞州区学前教育城乡差异明显，同时涉及多个部门，容易造成各部门“分兵把口、各自为政”。
（1）鄞州区政府探索学前教育“政府主导”模式，创造性区、镇乡（街道）两级政府管理体制。提出“政府统筹引导，区、镇乡（街道）分级管理和有关部门分工负责”的原则（《关于加快我区幼儿教育事业改革与发展的若干意见》鄞政发〔2004〕81号）），建立区政府负责，区、镇乡（街道）分级管理和有关部门分工协作科学高效的管理体制。建立由区政府牵头、教育等有关部门负责人参加的学前教育联席会议制度，定期召开学前教育联席会议，协调、解决学前教育事业发展中出现的热点、难点问题。同时，把学前教育纳入社会发展总体规划、政府工作议事日程，把学前教育的发展水平作为全面优质普及十五年基础教育的重要基础和创建“推进教育现代化示范镇”的必备条件，列入镇乡（街道）工作实绩考核。
（2）实行教育行政部门统一领导、部门分工合作、镇乡（街道）管理为主的学前教育管理体制。区教育局主管全区学前教育，负责各类托幼园所的行政许可、管理、评估和督导考核，在全区学前教育总体规划指导下制定全区学前教育发展规划，并协调各镇乡（街道）组织实施，承担对幼儿园业务指导和教师培训。各部门分工合作。
（3）镇乡（街道）管理为主。镇乡（街道）承担发展本区域学前教育的责任，将学前教育体系纳入地方经济、社会发展总体规划，履行发展辖区内学前教育的职责，制定本辖区学前教育的发展规划，落实学前教育管理队伍，负责筹措经费，按要求建设好中心（中心级）幼儿园，扶持并管理好各级各类幼儿园，维护辖区内学前教育机构的安全和保教秩序，推进多种形式的学前教育服务。公办幼儿园采用“镇村一体化”管理体制，充分发挥中心幼儿园的示范辐射作用，完善以镇乡（街道）举办的中心幼儿园为龙头的业务管理体制，对辖区内的村集体举办的村级幼儿园实行镇村一体化管理，实行教育经费管理、教师调配、教师工资发放、教师工作考核、教玩具配置、办园质量评估等“六统一”制度，实现城乡幼儿园相对均衡发展。
（4）建立学前教育专项督导制度，完善两级管理体制。将学前教育发展目标列入镇乡（街道）工作实绩考核目标，由区政府教育督导室制订相关督导评估指标体系，对镇乡（街道）学前教育事业发展的目标规划、资源配置、经费投入、教职工待遇保障、保教质量等事项实施情况进行专项督导评估，对成绩显著的镇乡（街道）给予表彰奖励，提高学前教育保教质量。
（三）学前教育财政投入效果：学前教育均衡化与管理制度创新
鄞州区把学前教育纳入基本公共服务范畴，推进了鄞州区学前教育的均衡发展。实现了鄞州区政府基本公共服务的责任。
1.根据经济社会发展，扩展基本公共服务的内容
2008年前鄞州区学前教育一直是非基本公共服务，公办幼儿园只有2所。随着经济社会发展，公众对学前教育的各类需求增加，学前教育的基础性不断增加。鄞州区政府及时应对公众的需求变化，把学前教育纳入基本公共服务之内。加大财政投入。使公办园从2所扩展到51所，幼儿园发展到186所。
2.鄞州区学前教育的均衡发展
从2008年到2011年，幼儿入园率达到99.9%。100多所幼儿园中，省三级以上幼儿园130所（含预评），等级覆盖率为80.2%，省二级以上幼儿园共60所（含预评），优质覆盖率为42.5%，54所幼儿园被评估为“市现代化达标幼儿园”，112所幼儿园创建为“平安校园”，占等级幼儿园的89%。幼儿教师持证率从2008年的56%上升到2011年的70%。根据鄞州区家庭经济困难儿童入园资助制度，家庭经济困难子女和外来务工子女得到了补助。实现了学前教育普惠化，
3.财权与事权的明确化和管理机制创新
（1）学前教育管理体制上财权和事权明确化。区和镇政府根据各自的职责，负责学前教育的财政投入。区政府出资的学前教育发展专项资金主要用于各类具有星级且按星级标准收费、办园行为规范的幼儿园的生均公用经费支出、对具有专业技术职务的非事业编制幼儿园教师的社会保险金补助等。(29)镇（街道）政府对辖区内学前教育的责任，财政投入主要保证辖区内学前教育的均衡发展。
（2）管理机制的创新。为了提高学前教育财政投入的效率，鄞州区政府在管理机制上创新，设立学前教育资金投入监管方式。规定学前教育专项发展资金发放以幼儿园确保安全、规范办学和按星级标准控制班额和收费，并合理配置保教人员，保证保教人员工资福利待遇并办理好社会保险为前置条件。对于和公办幼儿园一样享受学前教育专项资金的民办幼儿园，要求享受政府补助前必须向区教育局提出书面申请，区教育局组织力量对所有要求享受政府补助的民办幼儿园实行动态考核，补助结果向社会公示。设置幼儿园享受发展专项资金的审计制度。要求幼儿园遵循专款专用原则，账目规范。对专项补助、奖励款要单独立账，注明每笔资金使用去向，并在当年的12月底将专项资金的使用情况报区教育局计财科审核并备案。教育局会同财政局、审计局对各幼儿园专项资金使用情况定期进行审计和绩效评估，并将审计结果作为各幼儿园今后是否享受发展专项资金的依据。(30)
三、公众参与公共服务的机制创新：宁波市城管义工
宁波城管义工即宁波市城市管理义务工作者协会，成立于2008年9月，是一个是由社会个人和单位自愿参加、参与城市管理工作的全市性非营利性社会团体，具有独立的社团法人资格，拥有自己的《章程》、专用标志、专业网站和宣传用语，义工配有专用徽章、专用袖章、专用帽子和专用服装。城管义工具有义工组织所共同具有的特点：“志愿性、无偿性、公益性、组织性。”
（一）宁波市城管义工的缘起
1.城市化进展加快与城市管理无法满足社会需要的矛盾
随着我国城市化进程的加快，城市规模急剧扩张，城市管理严重滞后于城市社会的需求，传统的城市管理模式，已无法应付社会发展的要求。宁波市城市管理部门遇到了相似的问题，如：人行道违法停车使市民出行困难问题，城乡结合部（城中村）环境卫生问题，市政、环卫、园林等城市公共基础设施保护问题，无证摊贩整治问题等。
因为政府与公众的信息不对称、城市化进程与传统城市管理方式的矛盾容易激化。要解决这些问题，化解这些矛盾，仅仅依靠城市管理部门有限的行政管理资源是不够的，必须依靠充分调动和利用有限资源来消除城市化进程中的瓶颈，使我国的城市良性运行与发展，这就需要改变城市管理的模式，寻求城市管理的转型。(31)
城市管理为社会公众提供综合性的公共服务的本质决定着城市管理的各项活动都离不开公众参与。
2.责任政府实现公共服务的责任需要公众参与城市管理
责任政府是一个具备有效的回应性和积极履行其职责和社会义务的政府，为回应公众的需要，需要政府建立回应公众对公共服务的需求机制。在公共服务供给中，政府、非营利组织和企业共同承担着社会公共服务的供给，政府是公共服务的供给主体。政府回应公众的公共服务需求就要充分发挥政府的主导作用，发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，促使社会组织广泛参与到政府的公共服务中。
联合国发展署、联合国人居中心和世界银行鼓励遇到类似问题的国家在城市发展中积极引入参与式治理理念，促使政府与社会的联手合作，共同面对和解决城市化进程中出现的各种瓶颈，使城市管理获取更多的社会满意与更高的效率。
3.公众参与宁波市城管管理工作的实践
宁波市城市管理局根据国内一些城市公众参与城市管理的实践，寻找公众参与城市管理的最佳途径与方法，不同城区也开始城市管理创新实践。如江东区的城管开放日、城管少年学校；江北区的城管俱乐部等，这些活动进一步缩短城管部门与市民之间的距离，拓宽城管部门与市民的沟通渠道。最后，经过反复调研和论证，宁波市城市管理局组建“宁波市城市管理义务工作者协会”。形成了行政部门主管与社会公众参与的互动、共建共管共享的局面。
（二）城管义工运作：政府主管与社会公众、组织参与及其互动
1.行政部门主管与部门联动
宁波市城管义工协会的业务主管单位为宁波市城市管理局（城市管理行政执法局），并接受宁波市民政局的业务指导和监督管理。城管义工采取社团组织、协会管理的运行模式。在组织架构上说，宁波市城管义工协会是由宁波市城管局组织牵头成立的，协会会长由宁波市城管局一名分管副局长担任，相关区县城管局长担任副会长，正副秘书长分别由市城管局牵头处室负责人和相关区县城管局副局长担任。为提高“城管义工”的组织程度，宁波市城管局又邀请原市人大常委会副主任、市政协副主席、市城管局长担任名誉会长，帮助和指导城管义工协会开展工作。在组织网络上，市设协会总部、区设协会办事处、街道设协会服务点、社区设协会联络站四级城管义工网络体系。
2.社会公众、组织参与
城管义工协会实行会员管理制度，会员分单位会员和个人会员两种。单位会员主要指有一定人员数量的机关、院校、企事业单位和农村、社区及其他社会组织和经济组织，个人会员是指宁波市的热心市民。凡承认本协会章程并提出入会申请，经理事会审查通过，即可成为协会会员。会员须具备下列条件：拥护协会的章程；热心、自愿并义务从事城市管理某方面的服务或相关内容的活动；具有相应的民事行为能力；符合参加城管义工服务要求的自身条件，并有一定的时间和精力；在宁波生活和工作的热心人士。在义工招募上，协会始终坚持自愿加入、全民参与的原则，通过媒体招募、现场招录、活动吸引、团体加盟、上门物色、会员发展等方法，尽最大努力把志愿从事城管义工服务和有服务技能的群众吸收到队伍中来，尽最大努力广泛吸收在职人员、在校学生等综合素质高、专业知识精的中青年群体，努力建立一支来源广泛、数量充足、贴近需求的城管义工队伍。从最小的家住东海花园小区的8岁小朋友庄言到最大的暂住于青林闲庭小区88岁的蔡小毛，城管义工包括了我市各个阶层。
3.政府与社会公众组织互动
建立多层次的联动机制。加强与企事业单位、学校的联系沟通，通过城管义工服务活动使行业职工、学校师生公众参与城市管理具体工作。如部分城区内河公众监督员到海曙区西塘河实地察看内河整治建设情况，对不足之处提出改进建议等。
建立星级激励机制，为激发义工的积极性，将义工服务时数、服务内容、社会影响等进行加权计算，以此作为评选“优秀义工”、“星级义工”和优秀区办事处、街道服务点、社区联络站绩效考评和评选表彰的基础和依据，先后表彰了150名城管义工之星、94个先进集体和75名优秀工作者。
（三）城管义工效果：社会效果和公共服务公众参与机制的创立
1.良好的社会效果
（1）解决了城市化进程加快导致的城市管理矛盾激化问题，提高了城市管理工作的效果。城管义工使城管义工的服务内容逐步向街头巷尾、街道社区、企业学校、商户、农村、工地延伸，畅通了城管部门与群众的沟通渠道，使更多的市民了解城管、参与城管，使城管部门更好地为群众办实事、解难题，而且使城管工作的钉子户成为主动协助参与城市管理的积极参与者。
（2）转变城市管理体制，使城市管理由行政管理转变为全民参与管理。城管义工协会组织城管义工参与城市管理工作，让更多的市民了解城市管理，引导市民关注并参与城市管理工作，树立宁波是全体市民共同家园的理念，营造全民参与城市管理的氛围，由小城管向大城管转变。
（3）城管义工得到各方认可。城管义工规模在不断扩大，覆盖面日益增大。从2008年8月城管义工第一次在天一广场设摊现场招募114人报名至2011年12月底，城管义工已达37060人，公有500多家企事业单位加入协会。城管义工组织基本实现大市全覆盖，服务点也覆盖到市六区67%的街道，联络站已覆盖市六区72%的社区。浙江省副省长陈加元提出：公众参与城市管理，是个大趋势，宁波实践，提供了很好的借鉴。宁波市副市长苏利冕认为：城管义工让市民对城市建设管理有了知情、参与、监督权，有力促进了城市管理工作。城管义工模式为各地提供了一个公众参与城市管理的范本。
2.公共服务公众参与机制的创立
（1）建立市、区、街道、社区四级城管义工网络体系的管理机制。为城管义工参与城市管理提供了舞台。
市城管义工协会总部，统筹全市城管义工的日常工作和协调、策划、组织各类活动，建立健全城管义工规章制度，负责城管义工教育培训、管理表彰，维护城管义工的合法权益，承办政府部门委托事宜等，初步构建具有宁波特色的城管义工志愿服务工作运行体系。区（县、市）办事处负责组织招募义工，筹划本区（县、市）城管义工的日常工作及各类活动，加强与市协会总部的上下衔接与街道服务点的纵向沟通，根据各区（县、市）城区管理的差异性，制订相应的服务内容，组织开展特色服务活动，积极培育义工服务特色品牌，挖掘、发现、推荐先进典型。街道服务点根据各街道特点，举办区域性的便民利民服务、宣传劝导等活动，承接与区（县、市）工作对接，做好上下沟通协调；社区联络站作为义工网络的基础，在各社区设立义工咨询点、宣传点和展示点，了解居民所需，动员辖区范围内的居民及有关单位参加义工组织，并进行登记和发放义工会员证、标识，编制义工注册号等，统计上报辖区内会员相关材料。
图7-3 宁波市城市管理义务工作者协会组织网络
资料来源：宁波市城管义工协会2012年2月。(www.xing528.com)
（2）建立便于热心公众与组织参与城市管理公共服务的参与机制。一是建立多种报名方式，便于公众参与城管义工。义工协会定时与不定时确定各区（县、市）城管局、城管部门专门设立的现场报名点、宁波城管网、流动报名点报名，通过程序录用。二是确定多种岗位，量身定岗，吸引不同类型的公众、组织参与城市管理的公共服务。城管义工组织在义工定岗上，按照“社会所需、义工所能”的原则，为城管义工设立城管知识宣传员、行政执法协助员、环境卫生监督员、文明意识倡导员、公共设施维护员和园艺、水、气服务员“六大岗位”，根据每个义工的特长、爱好、志愿等实际情况和自身特点，就近上岗，并且将义工活动与街道、社区工作相结合，既兼顾义工个人的实际情况，又调动社会基层组织的积极性。三是利用多种途径增加城管义工的归属感认同感。打造义工形象，配发统一的城管义工工作服、义工帽、雨披、义工徽章和义工袖章等标志性装饰。成立“城管义工会所”、“城管义工活动基地”作为义工的交流娱乐活动场所。设立城管义工帮困基金，专门资助外来务工人员困难子弟、灾区受难民众和困难城管义工等特殊群体。
（3）建立提高义工素质和工作效率的培训机制。建立市城管义工培训基地，建立健全覆盖全面、分级分类的义工培训体系。根据义工服务要求，聘请专家教授，对义工进行定期的培训，对城管义工的志愿服务理念、服务技能、服务方式和服务规则等进行专业化、系统化教育培训，提高服务意识和服务水平；依托各网络单位，对义工进行专业知识和技能培训，有效确保义工队伍的优秀素质。
（4）建立义工服务常态化机制，使城管义工活动向常态化、专业化、特色化发展。一是注重义工身份管理。建立义工注册登制度，对参加过一次活动的义工派发会员证，并给予一个终身不变的义工编号。开发一套智能化的显示义工身份、记录义工服务时间的管理系统，以长效服务岗为试点，给每一位义工制作《义工身份证》，将义工每次服务时间和服务次数通过刷卡的形式及时、准确的记录，形成规范、便捷、高效的新型管理模式。对于连续2年不参加活动或出现违法行为的城管义工都将被“辞退”。二是建立义工长效服务体系，针对市民群众所关心的热点、难点问题和需求，在全市各区设立义工长效服务岗和活动基地，对长效服务岗加以规范管理，采取定岗、定时、定编、定责等形式，真正形成常态化的服务。三是建立城管义工便民直通车，每月一至两次开进全市各个社区开展各种类型的便民服务。四是建立义工服务品牌制度。各办事处根据所在辖区的实际，多层次开展各具特色的义务服务活动。
（5）建立活动信息反馈制度，加强对各级网络组织义工活动。要求做到每次活动内容提前告知上级组织，活动信息及时逐级反馈，协会总部将反馈的信息及时通过网络、媒体进行宣传报道，并将各办事处上传协会网站的信息数量进行统计汇总，作为年度评选先进的重要依据。
至今，在甬城街头巷尾时时有城管义工的志愿服务，城管义工服务已成为一种生活方式，影响着甬城市民的生活（以上材料均来自宁波市城管义工协会）。
四、政府购买公共服务的实践：宁波市公共交通
我国的城市公共交通主要由政府企业经营，政府企业存在着公益性要求与市场性运营的矛盾，政府的市场化运作往往无法保障弱势群体对于公共交通的基本需求。宁波市政府在国家优先发展公共交通的前提下，采用政府买单—主业核算的市场化运作模式，向不同性质的公交运营企业购买公交公共服务，通过监督管理促使不同性质的公交企业为公众提供符合要求的安全、廉价、优质、便捷和舒适的公交服务，提高了公共交通在市民交通出行总量中所占比重，满足市民对公共交通各类需求，创新了政府管理公益性和市场性一体企业的制度。
（一）背景：公益性和市场性一体企业运营公共交通的矛盾与冲突
1.我国在城市公交供给中市场化与公益化矛盾冲突
（1）过分市场化对造成公共交通的混乱。1985年我国公交服务开始推行市场化的供给，提出“以国营为主，发展集体和个体经营”，部分有资质的私人部门经营者进入市场。由于没有明确划分政府在城市公交服务市场化后的责任，福利性的公交票价和定价机制与成本市场化操作的矛盾十分突出，出现了公交盲目发展和无序竞争的现象，有些私人经营者甚至在经营过程中脱线经营、随意提高票价和拒客、违章。
（2）政府完全补贴方式考验城市财政。政府直接提供公交服务的方式，在全世界都被诟病为“运行效率低，服务质量差”。我国在公交改革中也遇到了类似的现象，2006年国家提出加大城市公共交通投入、规范专项经济补偿等优先发展城市公共交通的经济政策，强调城市公交必须实行低票价政策。2007年1月1日后，北京实行全额补贴模式，即国有公交企业垄断经营，政府实行完全补贴，低票价经营，但是我国没有多少城市能像北京市那样有充沛的财政补贴公交行业。
2.宁波市城市公交市场化改革的实践和困境
（1）宁波市城市公交市场化改革的实践。宁波市中心城区的公共交通运营于1956年2月开始，一直由部门垄断。2001年鄞州区率先改革，民营性质的3家公司城乡公交、公运公交、东方巴士分别在2001年6月、2002年7月、2004年8月成立。
（2）宁波市公交民营企业和国有企业遇到福利性的公交票价和定价机制与成本市场化操作的矛盾，导致公交票价与运营成本严重倒挂。以2006年为例。根据宁波市价格与成本调查队调查，宁波市城市公共汽车客运定价成本为每人次1.97元，而市公交每人次运营收入仅为1.36元。因为政府补贴严重不足，致使政策性亏损逐年增加，公交企业经营举步维艰。2006年6月份在宁波市公交总公司还发生了先购油还是先发工资的矛盾，正常运营受到很大影响。没有利润，公交企业无法发展和抵御市场风险，追求利润又会影响公交公益性的要求。
表7-1 宁波市区5家公交企业2003—2005年盈亏情况 （单位：万元）
资料来自：宁波市城市管理局2010年数据。东方巴士公司2004年7月注册成立。
（3）宁波市政府购买公共交通服务的尝试。宁波市政府于2005年落实公交优先政策，宁波市公共交通总公司开始以建立现代企业制度和现代产权制度为方向的国有公益性企业改革，目标是明晰产权制度，建立现代企业制度，剥离副业，全员理顺职工劳动关系，在此基础上建立了宁波公交集团有限责任公司。2007年宁波市开始推进中心城区的公交综合改革（甬政发〔2007〕133号《关于积极稳妥推进宁波市中心城区公交综合改革工作的意见》）：按照事权、财权相统一的原则，对公交运营管理体制和经营机制进行综合改革；按照现代企业制度的要求，深化企业经营改革机制，提高企业市场竞争力；加大对公交基础设施的投入，建立和规范政府补贴补偿机制；加强和规范政府、公众对公交的监管，提高公交企业运营水平和服务质量。
（二）政府购买城市公交的运作模式：政府买单—主业核算
1.政府购买公交服务的政策
宁波市政府确定公共财政对公交补贴的政策，宁波市政府明确将城市公共交通的发展纳入公共财政体系，在实施规范的公交运营成本监审和服务监管考核的基础上，建立和完善政策性亏损评估和政府补贴补偿制度。明确分清政府承担和企业消化的部分，使财政补贴有据可循。除对公交低票价买单外，政府对公交运营车辆和设施装备的更新配置给予必要的资金补助。以市公交总公司为例，根据购车计划，2007年年底政府预拨款5000万元用于公司购置新车，2008年政府又承担了公司公交车内监控系统建设资金960余万元的50%，通过每年折旧、亏损补贴返还的形式兑现。在市审计局对市公交总公司进行全面审计的基础上，对其历年累计政策性亏损资金，实行财政挂账，逐年消化。
2.政府购买公交服务原则
政府按照属地经营管理的原则购买公交服务。按事权、财权相统一的原则，公交线路通过调整和整合实行属地经营管理。北仑区、鄞州区、镇海区域内运营的公交线路，由属地公交行政主管部门实行统一管理，出现的政策性亏损由属地各区政府财政进行补贴补偿。新辟、调整优化公交线路由各区公交行政主管部门审核后报市主管局批准。海曙区、江东区、江北区域内运营的公交线路由市主管局管理，出现的政策性亏损由市财政进行补贴补偿。新辟、调整优化公交线路由市城管局实施统一审批管理，仅2008年市财政就向公交企业购买了2.63亿元公交服务。
3.实现公交普惠制
政府为公交低票价买单，资助弱势群体的出行。改革公交月票制度，全面推广公交IC优惠卡，对于普通车、高档车票价保持不变，投币继续实行原票价；IC卡的优惠幅度为普通卡6折，学生、低保户、特困户3折；IC优惠卡使用范围扩大到中心城区公交无人售票线路；离休干部、高龄老人、盲人、伤残军（警）人等，享受免费乘坐。政府通过年初预拨款，年终根据卡公司提供的乘车人次和宁波市城调大队调查所得标准票价与刷卡收到的实际金额的差价结算，多退少补。
4.明晰主业核算
按照“站运分离、主辅剥离、资源共享、有偿使用”的原则，将与公交运营相关的场站等基础设施建设和辅业从公交企业中剥离，成立市公交场站建设有限责任公司。按照中心城区公交专项规划的要求，北仑区、鄞州区、镇海区公交场站建设由各区政府负责规划建设管理。海曙区、江东区、江北区公交场站建设、管理等统一由新组建的市公交场站建设有限责任公司负责。从2008年开始政府每年安排1亿元资金用于公交场站建设，加大公交基础设施建设力度。
5.健全和完善监管体系
加强对公共交通企业的经营和服务质量的监管，规范公交经营行为，监督、管理、指导城市公共交通客运与服务。(32)
（1）明确市场准入及推出机制，细化公交经营企业在客运经营方面应当达到的服务标准；
（2）强化对从业人员的资格审查；
（3）根据有关标准，对从事客运经营公交车辆的机械技术状况、车内服务设施和广告发布情况等进行全面监管；
（4）对新建、改建、扩建的公交停车场、首末站、途经站以及站牌、栏杆等相关设施进行验收，并对其日常运营和服务进行监管；
（5）根据标准，对公交客运线路的运营状况、司乘人员服务行为以及票价政策执行、现场调度站和IC卡服务窗口等进行全面监管等。
（6）考评路面检查、基础台账、制度标准、规范经营、安全生产、服务投诉、公众评价以及文明表彰等。
（7）采取日常监管、定期考评和年终综合考评相结合的办法，考评结果向社会公开，接受社会监督。此结果作为政府对公交企业财政补贴和奖励的一种依据。
（三）政府购买公交服务的效果：政府购买公共服务的尝试
政府购买公共服务是改变计划经济时代国家通过行政体系以及作为其延伸的企事业单位承担各种公共服务供给的模式，采用契约化等形式把公共服务外包给非营利组织、企业或其他组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措。宁波市政府购买公共服务实践有诸多的创新，但是用契约的模式，通过购买公益性和市场性一体企业公共交通服务，提高政府提供公共交通服务的能力，在宁波是一个创新，它使宁波市公共交通的公众满意度排在全国前列。
1.明确各级政府责任、权利和义务
明确了各级政府在发展城市公交事业中的责任、权利和义务。政府不再是公共交通的直接提供者，使政府部门的工作重心转移到制定发展规划、明确服务标准、加强监督管理、提高百姓满意度等方面。理顺了各级管理部门之间关系，改变了宁波市中心城区5家公交企业因管理部门不统一、管理不顺引起的场站资源无法共享、线网重复多、车辆投放牵制等问题，直接促进政府对公共产品生产服务的管理取向从消耗型向效益型转变，来追求公交优价、优质，从而凸显公交优势，吸引市民群众选择公共交通作为首选出行方式，从政策和需求层面上带动公交良性循环。
2.市民得到真正的实惠
通过政府购买公交服务，算清公交补贴账，市民享受票价优惠的范围由原来总客运量的14.54%扩大到90%以上，90%以上的乘客出行成本有不同程度的下降，中心城区总的票价水平有较大幅度下降。持卡者可以乘坐中心城区所有无人售票线路公交车，乘客对线路的选择余地更大，出行更方便。更为重要的是，市民公交持卡量大幅度上升，公交出行分担率明显呈持续上升态势，为宁波市城市公共交通的可持续发展逐步奠定基础。
3.激发企业积极性和主动性，促使企业具备自我发展能力
激发公益性和市场性一体企业积极性和主动性，促使企业具备自我发展能力。通过企业自身改革，建立现代企业制度，进一步加快实施内部经营机制改革，包括机构调整、部室人员精简、实施双效益承包责任制、用工机制改革、线网优化、公交车体更改、线路经营权移交、规范管理、科学合理配置运营参数，包括公交站点覆盖率、行车密度、非直线系数、周转速度、服务质量、调动职工工作积极性，等等，从而增强企业竞争力和活力，促使企业经营状况得到改善。对于宁波市政府而言，购买的是公交运营企业的公交服务。公交运营企业可以根据服务需要，按照规定的服务质量标准，自主地对如何满足乘客需求作出判断并付诸实施。
五、公共安全基层监管的实践：宁波安全监管
（一）宁波市建立公共安全基层监管体系的实践
宁波市公共安全基层监管体系以鄞州区、慈溪市、象山县为试点，分别以“大安全”、“广泛参与”等理念组建队伍，健全分层、分类、分权的监管体系。三个试点结合本地区实际情况，在公共安全基层监管体系的实践中，坚持实事求是的原则，坚持以有利于公共安全治理为标准，在机构设置、工作机制等方面，进行了很多尝试，积累了丰富的经验。其经验创新主要表现在五个方面。
1.设定符合国际化和国情需要的“公共安全”边界的经验
宁波市对公共安全的边界设定，是实事求是思想路线指导下的做法，同时也符合国际发展趋势，与先进国家的实践相一致。
（1）“生产安全”到“公共安全”，符合国际趋势。由生产安全向公共安全的转变，和国际上公共安全的扩大趋势完全一致。自21世纪以来，公共安全领域不断扩大。美国发生“9·11”事件后，国际上对公共安全管理的注意力很快转移到恐怖主义的国家安全领域。SARS危机以来，公共卫生安全又迅速成为新的治理焦点。而2008年美国次贷危机引发的全球金融动荡，使金融危机成为热点。公共安全危机管理的研究也进入了一个复杂的转型期。随着恐怖危机、生态安全危机、金融安全危机等不同程度的升级与全球扩散，公共安全的危机管理已经成为世界各国政府治道变革的关键。公共安全治理涉及的领域范围且仍在扩大。
（2）生产经营领域的公共安全有所侧重，与各国先进经验一致。将“公共安全”的边界确定为生产经营领域，而各地实际工作又各有侧重，遵循了实事求是的路线。
实事求是包含国情和地情两个方面。就国情而言，主要是我国机构设置的现实体制。由安监局负责的公共安全监管体系，其外延如果包括非生产领域的，对于安监局来说，存在职权行使上的障碍。宁波市政府〔2008〕226号文件印发了《宁波市市级有关部门安全生产监督管理职责规定》，将生产领域的安全工作落实到具体职能部门，根据该文件，安监局具体负责的工作范围明确，不可能在大安全范围内逾越职权。但是文件也规定了安监局对安全生产工作具有指导协调的职能，为生产经营安全向公共安全延伸提供了可能和依据。就地情而言，主要是各地生产经营领域的安全隐患因素不同，导致工作侧重点不同。
2.建立以基层（乡镇、街道）监管为重心的多元化管理体系的经验
公共安全管理主体多元化不仅是管理理论的要求，也是我国法律的要求。我国《安全生产法》规定的主体范围比较多，包括政府相关部门、企业及从业人员(33)、中介组织(34)、工会(35)、村居、媒体(36)等单位。
在多元化主体管理体系中，政府处于主导地位，是掌舵者。因为服务型社会要求政府承担提供公共安全物品、维护公共利益的职责。因此，多元化主体并不能弱化政府对公共安全承担的责任。为了提供合格高效的公共安全产品，宁波市在公共安全管理体系创新中，强化政府监管的力量，并结合地情将监管重心下移到乡镇（街道）。
宁波市基层监管重心目标，着重从经费保障、权力保障和机制保障三个方面落实，突出多元化管理体系中基层乡镇的重要监管作用，保障乡镇队伍建设和有效开展工作。
（1）经费保障。鄞州乡镇安监所的队伍建设得到了区政府和编办的有力支持，鄞州区下辖的22个乡镇目前已经有19个乡镇设立了安监所，配备了专职的人员。而且为了保证乡镇队伍的权威性和严肃性，还采用了统一标识，包括配备统一的车辆，印有安全执法的统一字样；工作人员着统一标识的服饰。而这些经费全部列入到了区财政拨款预算。慈溪试点镇（街道）也将包括安全生产、基层公共安全应急队伍建设在内的工作经费列入年度财政预算。
（2）权力保障。按照“简政放权、权责统一”的原则，在规范运作、条件允许的基础上，根据行政法律法规的相关规定，相关执法部门通过委托，逐步赋予乡镇负有公共安全监督管理职能的机构相应的执法权限，切实增强乡镇公共安全监督管理工作的权威性和有效性。例如根据《行政处罚法》第十七条“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”等相关规定，赋予乡镇安监所行政处罚权等。
（3）机制保障。主要是对公共安全乡镇基层队伍设立严格的工作机制和考核办法。鄞州区在乡镇共有12项工作制度，有专门的考核办法、公共安全技术考核办法，安全生产还纳入区政府的考核范畴。慈溪模式中的每一个站所都有具体的工作职责和考核办法。实现了从责任体系到工作结果、从人到制度的全覆盖。
此外，在公共安全监督体系创新过程中，宁波市各试点逐步积累了管理主体多元化的经验。市政府和各县（市、区）都充分认识到社会组织的力量发展，注重培育各种社会组织。宁波市安监局和安委会正在努力促成注册安全师协会的成立，期待其成为安全监管的专业力量。各县（市、区）鼓励工作人员参与各种培训，鄞州区、慈溪市等都设立专门的培训学校，培训生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员、特种作业人员等。
3.监管活动立足于公共安全整体性治理的经验
将公共安全基层监管体系创新中的公共安全界定为生产经营领域内的公共安全，主要是基于监管效率，防止漫无边际的、职责不清的、无效的监管体系的出现。但是，公共安全的边界无论怎样界定，在生产经营领域的安全问题，都不可能是单一的。因为现代社会中，环境自身的动荡性以及科学技术发展等因素都为生产经营注入了更多的不确定性，危机随时可能发生，那么这些复杂的、动态多发的公共安全事件，是任何一个政府部门和机构都难以独自应对的。宁波市的公共安全基层监管体系创新中正是认识到这个问题，将生产领域的公共安全放在整体概念上监督和治理，这是一个整体性的治理经验。
公共安全的整体性治理经验，解决了很多难题：第一，不同部门之间相互转嫁问题和成本的难题。每个部门诸如消防、交通等安全监管部门，都不再只把重点放在自己关注的问题上，而是将安全问题统筹考虑，每个部门都是生产经营领域的利益相关者。第二，相互冲突或监管真空的难题。两个或者更多的机构从事着目标之间相互冲突的项目，他们之间缺乏沟通，或者不同专业部门和机构之间缺乏必要的干预或干预的结果不理想。(37)整体性治理因为沟通顺畅，目标和项目之间能尽量避免冲突。同时由于利益相关，对于分工不明显的公共安全地带不会出现监管真空。第三，公众获得恰当的服务的难题。公共安全是一个公共产品，分散化治理的监管模式中，使该公共安全之公共产品难以获得统一高效的服务质量。在整体性治理中，公共安全才成为一个统合的产品，内部的质量由各个部门共同保证。
4.监管体系以强化专管与群管之协作机制的经验
公共安全基层监管体系创新中的协作机制是另一个值得推广的经验。原有的公共安全监管体系主要注重科层制和专业化，以此达到角色绩效。但是，因为没有机构能够完全涵盖、管理或者控制所有至关重要的问题；公共安全之产品也不应该被破碎化。宁波市的创新经验，核心是通过政府内部的部门间以及政府内外组织之间的协作达到共同维护公共安全的目的，建成包含事前预防、事中监督、事后控制的公共安全监管工作机制。而具体经验反映在以下几个方面：
（1）公共安全基层监管体系的网络化建设。公共安全基层监管体系的网络化建设，主要是强调了行动者之间相互依存、相对稳定的结构，他们之间进行着互动、协调和沟通。宁波市的公共安全监管网络，不是一个政府组织，也不是一个科层体系，而是一个不等同命令等级和科层链条分支的自我组织。网络化治理，以“解决安全问题”作为政府一切活动的逻辑起点，因此必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，形成相对稳定的安全网络机构。政府部门是网络结构中的重要行动者，灵活地根据网络运行的需要变革自己的角色，它可能是协调者、指导者、信息发布者、发动者、监督者、执法者等。
（2）政府内部协作及资源整合经验。政府内部部门之间的协作体现在各个生产经营领域的公共安全相关专业部门的协调和沟通，我市的公共安全基层监管体系有利于将政府内部的资源重新整合。例如，美国的公共安全监管体系从层级上首先是政府机构，政府机构分为联邦、州、县三级，联邦是总统公共安全管理的最高领导，国土安全部是最高的公共安全常设机构，它里面包含很多个分支，针对各种自然的和人为的灾难，集中在总部进行统一的部署，整合在一起有利于资源的整合和成本的降低，因为有很多设备是可以共享而通用的。
（3）政府内外协作及资源整合经验。政府内外组织之间的协作，主要是以社会管理为视角，实现了公共安全治理由一元模式向多元化模式的转变。在慈溪组建的镇级应急救援服务队伍即可看到多元参与的创新，企业、生产单位、社会志愿者等各类社会主体都参与其中。基层公共安全监管体制向村居延伸，协警等社会力量在整合之后与政府部门之间通力合作，做好沟通、信息报告工作。
很多先进国家都注重发挥政府外部组织（非政府机构）的力量。比如美国政府外部力量强大，非政府机构又可以分为两类：一类是以人道主义为宗旨的常设机构，有世俗的也有宗教的，比如红十字会、救世军等；另一类是以公共安全服务的组织，主要是各种各样的志愿者组织，在美国这样的组织很多，正式注册的就超过100万个。(38)
英国在社会力量的参与方面也有独到的经验。例如其在治安安全管理体系的构建中，正在极力推广“警务大家庭”（Wider Police Family）观念。在这种观念下，从事警务活动的人员主要有以下几类：一是警察（Police officers），占绝大部分，按人口比例，大约是400∶1。他们需要宣誓，享有逮捕等警察权力。警官不是国家或地方政府雇员，而是独立存在公共安全报务人员。二是社区警务支持官员（Community Support Of-ficers），不享有警察的权力，也不接受警察专业训练，身着警察制服在路面执勤，处理轻微案件，遇到重大案件及时报警。引入该制度的原因是，其薪水少于警察，而且能满足公众期望街面上能够不断见到警察、增加安全感的要求。三是文职人员（Police Staff），对警察提供辅助、支持作用，不享有警察权力，但可以参与专业技术类的警务活动，如犯罪现场取证、拍照等。(39)
5.公共安全治理理念转变的经验
宁波市的创新实践，在效益评估和价值评估中，均成绩突出。而这个成绩很大程度上得益于理念的转变，任何改革是实践的结果，也是思想解放的结果。而体制的革新不仅需要实践的推动，也需要理论的支撑。现实推动理论的发展，理论又指导制度的完善。宁波市在公共安全治理各个方面的理念转变对构建公共安全基层监管体系起着指导和推动作用，概括起来，最重要的理念转变有以下几个方面：
（1）政府干预的公共安全治理理念。我市领导和各县（市、区）领导都认识到，公共安全是国家和政府的合法性来源。所以，公共安全是政府为公众提供的公共产品，公共安全治理需要政府的干预，公共安全管理必然是政府的主要内容。当然，同时认识到公共安全治理又需要很多社会性的组织参与。在此理念下，使我市公共安全监管体系，是政府干预下的，既有政治性又有社会性的治理模式。
（2）从应对性到预防性的转变。公共安全管理不是单纯的危机应对制度，理论界提出“预防性”的公共安全管理理念，强调将政府的安全管理从对灾难的应对发展到对灾难的预防和准备，提出了“预防性”的公共安全管理模式。我市各地将主要力量和工作的重心转移到预防安全事故发生上。
这个经验的推广价值从各国的现实也可以得到证明。从近几年的公共安全的最新动态来看，由于受美国“9·11”事件，2005年伦敦地铁连环爆炸事件，同年“卡特里娜”飓风袭击了美国的路易斯安那、密西西比和阿拉巴马三个州以及SARS、禽流感、H1N1流感等公共卫生突发事件的影响，促使非传统的安全问题受到社会各界和各国政府的高度重视。于是，一个探寻适应性安全、预防性安全和人类安全三者间关系的制度研究方案受到了理论界和政府的重视。最近发生的日本地震、随之引发的核泄漏事件，都对政府的预防性安全管理体制提出了新的考验。
（3）有弹性的社区理论。努力培育能够抗击灾难的社区，理论界提出为了应对灾难，要加大社区自身的抗灾能力，提出要把全面的风险评估、脆弱性分析和风险避免手段等纳入社区日常事务决策程序，以发展社区的自救和恢复能力，以使它们能最小化损失、最大化机遇。这是我市各地对社区力量的认识，因此大力加强村居的安全力量。
（4）整合危机管理的理念。风险降临，需要有一个总体指挥机构以应对灾难的发生，防止责任推诿和权力扯皮。这样做一来可以节约公共管理成本；二来可以进行系统的应对和救助。我市的政府内部协作、政府与社会组织的协作机制，受到整合危机管理理念的极大影响。
（二）宁波市公共安全基层监管体系经验的绩效评估与示范意义
宁波市三个试点从经验创新表现出了很多亮点，但是其绩效如何？在全国的示范价值何在？
1.绩效评估
（1）对经济效益和社会效益的评估。宁波自实行公共安全基层监管体系创新以来，依赖新的机构体制和工作机制，和经济规模相比，事故发生率大大降低。宁波市2008年11月份当月，全市共上报各类安全生产事故432起；死亡96人；受伤391人；直接经济损失337.6万元。而2011年1月份当月，全市共上报各类安全生产事故255起；死亡64人；受伤192人；直接经济损失172.9万元。这个数据直接反映了经济效益。
而因为事故发生率的降低，带来的社会效益则是无法用数据直接衡量的。因为安全事故给家人带来的精神痛苦、心理影响、家庭老幼的抚养等伴随而来的其他问题带来的间接损失，使这种绩效成倍数地放大。
（2）对政府监管渗入性的评估。我市试点工作中，从公共安全治理的一个领域，通过体制创新，达到了政府监管事权划分到位、条块关系清晰的实效。尤其是鄞州区的模式，一是通过体制创新，建立一个独立的具有事业编制的基层公共安全管理所，解决了公共安全问题“谁来管”的问题；二是通过建立专管与群管相结合的监管模式，解决了“怎么管”的问题；三是通过建立考核机制与责任机制，解决了“管理实效”的问题。
（3）对政府行政执法效率的评估。乡镇设立公共安全监管机构，完善乡镇执法和治理队伍，以鄞州区为例，镇乡安监所有经费和制度保障；为保证安监工作的严肃性，鄞州区安监所工作人员统一着装，车辆标识统一。安监所作为一个政府委托的机构，其行政执法效率达到了几个指标：一是有了一个统一的机构，一支统一执法的队伍，可以促进各项工作落到实处；二是纳入到了基层的事业编制，政府有可能加大经费保障力度；三是有了统一的执法机构，有可能完善硬件设施；四是有了统一的执法机构，有可能规范运作；五是有了统一的执法机构，有可能严格标准，建设一支素质过硬的监管队伍。
（4）对社会整体治理能力的评估。公共安全基层监管体系为引导和动员社会组织、社会志愿者参与社会管理事务提供了一个平台，使公共安全监管由政府管理转变为政府负责、社会协管和公民参与的多元主体共同治理的格局。这样的体制运作既整合了社会资源，又培育和锻炼了民间社会管理社会公共事务的能力。村级组织的参与，极大地发挥了其在公共安全治理中的作用，尤其是在公共安全防范方面，效果显著。
2.示范意义评估
（1）较好地处理了公共安全的基层监管体系问题。通过在乡镇设立安监所或安监领导小组的模式，将基层公共安全监管机构延伸到政府机构末梢，作为监管体系，各县（市、区）的实践较好地解决了由谁监督、如何监管等相关问题。其中鄞州区公共安全基层监管体系的实践经验不同于其他各地经验，包括和湖州市比较，主要在于它将具有“实体”意义的基层公共安全监管机构直接设到基层乡镇，体现了监管体系的组织严密性；在设立中又十分注重的职能协调，即职能融合性；注重规范化的运行，保证基层组织的执法独立性。这在全国可谓是领先的。
（2）较好地解决了政府监管、企业自律、社会组织参与问题。宁波市的公共治理机制集政府与社会（村社组、企事业单位和社会志愿者）于一体，如慈溪市组建了镇级应急救援服务队伍，将当地交警和消防队伍的力量、当地生产经营单位、村（社区）和社会志愿者等多方主体的力量进行了有效的整合；同时组建村级公共安全管理队伍。建立村（社区）公共安全管理小组，村（社区）公共安全管理小组负责配合镇（街道）公共安全监督管理领导小组及其办公室开展工作，督促落实村（社区）安全生产专管员和交通安全、消防安全、环境保护、特种设备安全和食品药品协管员职责并开展工作。这种做法既动员了分散的社会资源，实际中又在多元、持续、互赖的集体行动中解决了庞杂、专业、分割的公共安全问题。
（3）较好地处理了牵头部门与其他职能部门的工作职责问题。按我国现行的行政管理体制，公安部门、安全生产监督部门、技术质量监管部门都可确定其主管部门，但又具有一定的局限性。以生产安全监管局为基础，以生产安全监管委员会为后盾，以此来牵头组建基层公共安全监管机构，并吸纳各职能部门的相关人员，整合监督合力，用活用好《浙江省安全生产委员会关于印发安全生产“三项”建设实施方案的通知》（浙安委〔2009〕9号）有关在基层设立生产安全监管所的相关政策。这在基层监管方面具有制度创新意义，值得总结与推广。
（4）较好地完善了工作机制，提升多方联动的综合治理功能。基层公共安全工作量大、面广，涉及方方面面，要通过统筹协同、资源整合，形成工作的合力。宁波市成立乡镇公共安全监管机构，就是搭建一个协调平台，力图通过公共安全监管领导小组各成员单位的共同努力、通过建立各级各线的协调机制、通过乡镇公共安全监管联席会议、社会组织协作等机制，加强协调，沟通信息，督促检查，确保全市公共安全监管工作落到实处。
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