宁波：责任政府建设的探索与实践

第一节　西方国家责任政府理论与实践

建立一个什么样的政府？这是任何政府都必须要考虑和面对的问题。在当今民主价值观鼎盛的时代，责任政府无疑已经成为世界各国政制建设的重要目标。责任政府的概念及理论饱含了西方古往今来无数思想家的心血和智慧。虽然责任政府的基本立场是约束和控制政府的权力，但在不同的历史发展道路上，西方各国形成了各自不同的制度体系与控权技术。

一、责任政府的思想源流与理论体系

责任政府是一种价值理念，也是一种制度实践。作为一种治理政府的政治理念，责任政府是由西方学者提出并发展起来的。从古希腊时代至今，大量的思想家们为其提供了有益的思想元素，在关于自由、民主、法治和政体等议题的思想中，也都不同程度地包含了责任政府的思想元素。

（一）古希腊至中世纪有关责任政府的思想

修昔底德指出：“关于责任的设计与文明政府一样古老，它在各种政制中都不可或缺。”⁽¹⁾“古代希腊是西方文明的发源地，也是政治思想的发源地。”⁽²⁾因此，追溯责任政府的思想渊源，必须要回到古希腊时期的政治思想。

“古希腊的贤哲们认为，秩序、正义、道德、自由、幸福或利益是政治的目的。”⁽³⁾比如，德谟克利特指出，法律应该使人们生活得更好，政府应该帮助个人更好地谋求利益；柏拉图把正义提高到国家的出发点与归宿的高度，称正义是国家的最高原则，国家的正义意味着统治者必须给被统治者提供利益；亚里士多德要求国家或政府照顾全邦共同的利益，以维护正义为使命。

这些关于国家目的论的思想指明了政府活动的价值。这不仅向统治者施加了约束和限制，同时也成为评判政府优劣的标准。而且，在政治思想发展的早期阶段，由于政治思想与道德理想紧密结合在一起，古希腊以来的思想家也对统治者或治国者的德行、知识和能力等，提出了广泛的要求。这些在某种意义上也是对于良好政府的资质要求。

古希腊时期“对于责任政府的贡献在于城邦的民主、法治、混合政体理论与实践，尽管这些影响间接而隐约”⁽⁴⁾。但民主政治的实践，⁽⁵⁾宣示了当今世界广为奉行的“主权在民”的理念。直接选举的做法催生了政府责任的意识，并发展出了许多制约和监督行政官员的制度安排。当时和其后的思想家进一步发挥了这些控权的理念，比如波利比阿“提供了将混合政体理论转化为制约平衡理论的模式”，⁽⁶⁾西塞罗构思了国家的各个权力机关相互制衡的政体。

在古希腊的民主制下，法律不仅约束公民，使其合乎规范，也限制和监督着统治者，使其不能为所欲为。古希腊贤哲区别了法律与统治者的意志，并且提出了“法律下的自由”、统治者应该“做法律的仆人”、“法治优于人治”等许多重要理念。正如英国宪政学者维尔所指出的，“这种对法律、对确立的规则之重要性的强调是古希腊人思想的精髓，因为他们深深信服对国家应当如何运行的方式作出了恰当安排的重要性”⁽⁷⁾。这些观点为后世的法治思想提供了宝贵的资源。

公元476年，西罗马帝国覆灭，西欧进入到封建社会，开始了其后延续1000多年的“中世纪”。日耳曼人入主西欧政治舞台之后，基督教会获得了巨大的发展，成为重要的政治力量。教会是最有势力的封建领主，教会的权力至高无上，拥有自己的法律、监狱和武装力量。基督教的统治降低了国家的作用，政治权力和政治机构的社会控制功能几乎被降到了文明社会的最低限度，世俗国家只是教会之下一个负责较低等级事务的社会组织。基督教神学思想成为占统治地位的思想。基督教神学具有至高无上的地位。一切都按照神学的原则处理。

中世纪的西欧形成了独特的政权与教权二元化的权力体系。根据基督教“双剑论”的思想，人被理解成是二重性的，即分成灵魂和肉体两个方面，两者的价值截然不同。由于人的二重性，便有了人的生活的二重性，即精神生活（宗教生活）和物质生活（世俗生活）。相应地，社会组织也分化为教会和国家，两者各有其特定的职责和权力范围，前者负责人们的精神生活和宗教生活，指导人们的灵魂；后者负责臣民的物质生活，实现社会的安定和正义。这也就是通常所说的“上帝的交给上帝，凯撒的归于凯撒”。

神权政治论把上帝和《圣经》作为国家学术的基础，改变了古希腊罗马以来以自然和伦理作为国家学说的基础。根据神学政治论，神权是至高无上的，教权高于王权，国家是神造的，君权来自于神授，国王要服从教皇。国王的权力是有限的，国王的职责局限于人们的世俗活动方面，维持社会生活必备的秩序、和平、正义、自由等。“国家的活动虽然重要，却应以执行而非制定政策为目的；决定人类生存的终极目的并指导国家完成这些目的的，乃是教会的正当功能。”如此一来，“自古以来政治享有的无上地位被推翻，国家被贬为次要机构，必须臣属于另一组织的道德权威之下”。⁽⁸⁾

中世纪是一个王权与教权竞雄的时代，教权与王权相互牵制，互争雌雄。国王是上帝的仆人，王权是上帝的赐予，王权所做的一切都是服务于天国。而且，虚弱的王权面对着强大的教权，根本无法避免来自教权的干预和控制。虽然教会统治也充满了特权、私利和腐朽，但政府需要服从更高的教权并对其负责的教条，极大地抑制了君主专制权力的发展，防止了暴政的产生。对于近现代政治发展而言，政教分离的历史提供了分化政府权威、制衡政府权力的许多重要启示。

虽然中世纪是神权政治论的时代，但法治的思想，特别是政府受制于法律的思想并没有完全泯灭。一方面，法律是上帝的意志，君主虽然在世俗领域享有广泛的权威，但君主本身“永远受制于自然法，受制于上帝，后者是合法统治者的权力来源”⁽⁹⁾。另一方面，虽然罗马法规定“君主的地位高于法律”，但君主并不能为所欲为，只有为了提升公共福利的目的，君主才能够改变法律。也就是说，“君主为公共福利而设的人定法统治着君主国，君主本人也必须依法作为”。⁽¹⁰⁾这就要求君主去施行仁政，管理好上帝的子民。

在中世纪时期，无论是基督教教皇还是神圣罗马帝国的皇帝，都是由选举产生。这种政治和宗教惯例，“有效地强化了灵俗两界统治者的统治权来源于被统治者的同意说”⁽¹¹⁾。这种“被统治者的同意”实际上是古希腊民主思想的一种延续。在这一时期，阿奎那、马基雅维利等虽然都在不同程度上表示出对于君权的偏好，但他们也都不得不承认君权必须基于人民的同意。但丁更是一针见血地指出：“君权不能由君主自我赋予，必须得自人民。官员都是人民的公仆；尤其是君主，必须把他视为一切人的奴仆。”

总之，从古希腊、古罗马到中世纪，许多贤哲们的思想都强调了对统治者的权力进行限制，国家应该服从法律，追求正义，服务于更崇高的目的，这些都对后代责任政府的理论和实践产生了重要而积极的影响。

（二）西方近现代至当代关于责任政府的理论

文艺复兴和宗教改革，标志着西欧封建社会的解体。在文艺复兴运动中，新兴的资产阶级用人文主义反对封建神学。神学政治观以神为中心，贬低人的地位，蔑视人的尊严，轻视世俗生活。资产阶级的思想家提出了以人作为政治学说的基础。他们用人的眼光去观察国家，从人性出发，以人为中心，去说明国家的起源，本质、作用、主权、政体以及君主的权术。人文主义的思想对政治理论发展产生了深远的影响。“启蒙思想家提出的社会契约论、平等论、自由论、人民主权论等，都是以‘人性’和‘人道’作为他们理论的依据和出发点的”⁽¹²⁾。近代意义的自由、平等、民主思想，也在宗教改革运动中得到初步的表达。

“从16世纪后期直至17、18世纪，欧洲大陆政治思想出现了一种世俗化的倾向，即政治思想开始摆脱基督教神学的影响和束缚，直接借助人的经验和理性研究现实的政治问题。”⁽¹³⁾新的权利政治观开始逐步取代中世纪占统治地位的神学政治观，人的权利被视为政治秩序建立的基础。政治思想世俗化的集中表现，是理性主义的政治观逐步复兴。前现代政治的合法性逻辑也逐渐被理性主义的合法性逻辑所取代。

传统政府的合法性一般是建立在传统、习俗、惯例或魅力型领袖身上，国家或政府存在的理由或是“历来如此，无须追问”，或是臣民认为追随具有魅力的领袖能给他们带来福祉，统治者的地位和权力毋庸置疑，也不能挑战。但随着国家祛魅化进程的发展，政府的合法性和正当性日益建立在合理的法律制度之上。政府作为某种功能性的机械装置，成为一个服务民众和管理社会的工具，而不是服务于上帝或个别人的利益的工具。特别是，“功利主义的兴起，政府及其官员的作为日益被置于理性、客观和世俗的评价标准之下，政府责任的概念也愈加深入人心”。⁽¹⁴⁾

“自激进宗教改革的时代，以至18世纪下半叶，社会契约的理念主导政治思想”⁽¹⁵⁾。从霍布斯、斯宾诺莎到洛克、卢梭等，近代的社会契约论虽然在不同论者那里具体内容、论证方式和政治主张都是不一样的，但是，“在更深的理念层次上，他们有一个基本的精神是共同的，那就是从自然权利出发，经过社会契约这一中间环节，最后推导出权力来自于人民的让予和托付的结论”。这一方面彻底否定了君权神授的观点，另一方面对权力的行使提出了比较明确的要求或期望，保障公民的基本权利作为政府的目的和任务，并将其作为判断政府价值、决定政府去留的依据。在这个意义上，我们可以说资本主义民主政治的所谓责任政治的观点是从契约思想中推演出来的，社会契约论是资本主义政治责任观的逻辑基础。⁽¹⁶⁾

对专制制度的批判是近代启蒙思想的重要内容。18世纪以来，启蒙思想家包括洛克、孟德斯鸠、卢梭、潘恩、杰斐逊等人，在人道主义的旗帜下，用人道反对君道，对君主专制制度进行了猛烈的抨击，提倡自由、平等和博爱，提出和发展了天赋人权、人民主权、自由平等、共和政体等许多重要理论。这些思想同时也规定了国家和政府的目的乃是为了维护和增进社会的公共利益。比如，卢梭认为，国家是公意的体现，公法的人格化，是主权者，政府负责执行法律并且维持社会的以及政治的自由；杰斐逊更是直接宣称，政府的权力来自于被统治者的同意，其目的就是要保障造物主赋予人民的生命权、自由权和追求幸福的权利。对君主专制制度的批判，为资产阶级革命做好了理论准备，也为其后建立防止和限制专制权力的政治制度奠定了思想基础。

对于建立责任政府而言，近代思想家最重要的贡献，是发展出了控制政治权力并有效实现责任政府的分权制衡原则。虽然早在古希腊、古罗马时期，就有过分权制衡的思想，古代思想家关于混合政体的构想，也谈到了对不同权力和职能部门的划分，但只有到了近代思想家，才明确提出把国家权力的不同部分交给不同阶级的个人或集团掌握，用权力制约权力，以防止权力的滥用，以及对公民权利的侵害。英国的洛克提出了这一理论，法国的孟德斯鸠补充和完善了这一理论，美国的制宪者则进一步将这些理论付诸实践。分权与制衡的理论坚持，没有一个人或机构可以取得绝对的统治权，防止这种情况出现的最好办法，就是使国家机构相互之间行使制约权。立法、行政和司法，三权分立，彼此制约，是西方国家政权的组织原则，也是西方民主制的重要形式。这也确立了现代责任政府的基本框架。

随着民主政治的巩固和发展，政府责任的问题更多体现为技术层面的问题，即政府应承担什么责任以及如何履行责任。在自由竞争资本主义时期，人们信奉最小政府的原则。这既是人们对于强大的专制政府的敏感和痛恨，也是资本主义生产力发展的现实需要。人们普遍相信自由市场的运作是有益于社会的，“政府若干预这些运作过程，结果足以减少人类幸福之总量”。所以人们更多相信政府的责任在于保护而非创造，他们认为“保护市场，使其免受暴力与欺诈行为之干扰（包括强行履行契约义务）乃是有组织政府的一种功能”⁽¹⁷⁾。相应的，就出现了亚当·斯密等人鼓吹的“守夜人”政府理论，认为“管的最少的政府是最好的政府”，把理想的政府贬低为仅仅是防止个人相互侵害的警察，政府职责因此只限于“警察局”和“邮政局”的范围。这就把政府的责任限定在了一个较为消极的范畴之内。

随着资本主义社会矛盾冲突愈演愈烈，社会不公、贫富悬殊、环境污染、工人失业、经济危机等问题涌现出来，普遍的“市场失灵”表明了“看不见的手”并非万能的，因此，在以市场机制为主要资源配置方式的社会经济体系中，政府不再是袖手旁观的“局外人”，而成为经济运行、资源配置和公共服务的重要力量。随着政府职能的扩张，政府责任的范围也相应扩张，也要求政府在这些行动领域重新定义其角色、职能和责任。特别是随着福利国家的发展，公民的权利体系日益发展，公民的权利就构成了政府的义务，政府逐步履行了更多的公共服务责任，比如基本生活水准权利、健康权、受教育权、就业权、住房权等。就此而言，政府日益对民众担负起广泛的积极责任。这也造成了政府责任的极大拓展。而日益沉重的责任负重，与政府捉襟见肘的责任能力，也导致政府面临更为严重的政府失败。

（三）西方责任政府理论的主要内容及要素

责任政府理论立足于西方千百年来形成的历史传统、政治制度和文化背景，在西方近现代民主政治发展的过程中逐步得以确立。

责任政府理论的理论基础包括了人民主权理论、社会契约理论、代议制政府理论、法治理论和分权制衡理论等重要理论。人民主权理论主张主权在民，要求政府对人民或对议会负责；社会契约理论认为政府权力来自于公民与政府之间委托，要求政府对委托人或选举人负责；代议制政府理论认为公民与政府之间存在委托关系，因此要求政府向议会负责；法治理论要求政府遵守法律，为其行为承担法律责任；分权制衡理论强调对权力的制约与平衡，强化了对政府及其职能部门的责任。这些理论为责任政府理论的发展奠定了坚实的基础。

维尔丁等学者指出：“按照近代的说法，责任政府至少可以有三种解释。第一，它指回应民意的政府。在这个意义上，它可以用来将承认自己有义务征询公众意见的民主政府与使个人权利服从铁板一块的国家的极权主义政府区别开来。其次，这个术语指关于公共职责和道德责任的那些概念。很少有人否定政府的首要职责是使统治服从国家利益，当国家利益与公众意见陷入冲突时，前者必须占先……第三，责任政府这个术语还意味着政府及各位部长对民选议会所负有的责任，这是今日实行议会制的各国通用的一个用法。”⁽¹⁸⁾这里的第三种意义上的责任政府对应着传统的责任政府理论。而前面两种责任政府与其说是一种责任政府的制度安排，毋宁说是描述了一种负责任的政府行为取向而已。

近代英国在资产阶级革命之后，率先形成了宪政意义上的责任政府制度。英国的学者研究和概括了本国的责任政府制度，提出了传统的责任政府的理论，其基本观点可概括为六个方面：第一，议会的信任构成了政府的执政资格。第二，政府一旦在议会的重大表决中失败，即视为政府丧失议会的信任，政府即应辞职，或提请国王解散议会，组织议会选举，以问信于民。第三，政府对议会负责，而负责任方式主要指向议会报告工作和在丧失议会信任后辞职。第四，内阁必须团结一致，接受首相的控制。第五，政府采用两种形式对议会负责，即政府集体负责制和大臣个人负责制。第六，文官不对议会负责。⁽¹⁹⁾

传统的责任政府理论大体上就是指责任内阁，责任内阁就是责任政府的代名词。责任内阁是责任政府的最初表现形态和责任政府的当代表现形式之一。但是，其他如分权制下总统履行职能、承担责任的制度和“监督—仲裁—保障制”下总统履行职能和承担责任的制度，同样也是责任政府的表现形式。因此，根据我国学者蒋劲松的观点，西方的责任政府理论可以分为两个维度：一是宪政意义上的责任政府；二是行政意义上的责任政府。前者主要被认为“是处理选民与执政机关关系的一套宪法理念和实现这些宪法理念的整套宪法方式、宪法程序”⁽²⁰⁾。后者则主要是指约束和监督政府权力，使政府权力更加负责任的政府制度。

在不同的宪政框架之下，我国近年来国内所探讨的责任政府实际上是指行政制度上的责任政府。行政意义上的责任政府，也被称为治理意义上的责任政府，其目标在于提高行政效率以及惩戒官员的渎职等错误。⁽²¹⁾根据蒋劲松的观点，行政制度意义上的责任政府主要关注三个方面的问题：第一，行政机关内部决策权的配置，即实行首长制还是合议制。第二，权责一致，主要涉及谁应该负责的问题。第三，问责制，即一旦出现重大的过错，必须依法追究责任。⁽²²⁾行政制度意义上的责任政府所要解决的根本问题是政府的权责关系问题，其主要目标是提高行政效能、减少权力腐败和权力滥用、惩戒政府官员的过错以及让民众对政府更加满意。

宪政意义上的责任政府关注政府责任的价值取向，而行政意义上的责任政府更重视落实政府责任的技术理性。但二者不是割裂的，而是统一在一起的。正如蒋劲松所指出的，“行政制度意义上的责任政府需要安置在宪法制度意义上的责任政府下，使其朝着民主目标运转。宪法制度意义上的责任政府需要有行政制度意义上的责任政府配套，才能将政府对选民负责、为选民服务的精神贯彻到行政工作的各个层次和各个环节”⁽²³⁾。由此可见，宪政意义上的责任政府和行政意义上的责任政府，共同构成了西方责任政府理论的基本内涵。而对于不同的研究者而言，即便在宪政意义上的责任政府存在分歧，也可以在行政制度意义上的责任政府上得到共识，而这也正是每个责任政府都必须要时刻面对的基本问题。

20世纪30年代以来，政府职能范围日益拓展，行政权力广泛而深入地介入到社会生活的各个方面。随着市场经济和社会民主的快速发展，政府在干预经济、配置资源、实现公平分配、保障公民权利、促进劳动就业、提高社会福利等方面的角色日益重要，建立在传统行政理论基础上以政治责任为核心的政府责任体系已经不能适应现实的需要，政府的责任更多朝着满足公民具体而微的需要的方向发展。“政府责任的核心价值发生了改变，除了政治责任和官僚责任之外，更加强调政府对社会的公共服务及促进社会公平等方面的社会责任，即政府的服务责任和公平责任。”⁽²⁴⁾

随着政府责任的内涵越来越丰富，责任政府建设进入全面行政责任时期。相应地，治理理论、新公共管理理论、新公共服务理论等理论从不同的角度重新定位和规划了政府的责任。比如，治理理论认为治理是一个包括政府、市场和第三部门多元互动的过程，在一个多中心、多主体互动的治理网络中，所有的治理主体都应承担起公共责任，责任性是善治的基本要素；新公共管理更加强调政府的顾客责任、结果责任、回应责任、市场责任等新的责任理论，并且提出实现政府责任的多种技术，比如民营化、契约制、委托代理、合同外包等；新公共服务理论是在批判新公共管理理论的过程中产生的，它力图在新的责任环境中复兴公共行政的责任理论，对行政人员提出了为公民服务、践行民主原则、服务于公共利益、重视个人责任等要求。

二、西方国家责任政府的实践形态

有关责任政府的思想曙光在古希腊、古罗马就已初现端倪，但现代意义上的责任政府则出现于西方近现代社会。即“责任政府是西方近现代的政治理念，是近代民主政治的发展逻辑和基本特征”⁽²⁵⁾。在历史发展的进程中，政府责任总体上经历了一个从无到有、从简单到复杂、从单一到符合的过程，责任政府的实践也日益深入和发展。下面主要以英、美、法、日等国为例来简要把握西方国家责任政府的实践。

（一）英国责任政府的实践形态(www.xing528.com)

在封建时代，英国奉行一项古老的普通法原则——国王不能为非（The king can do now rong）。表面意思是，国王总是正确的，不会犯错误，实质上则是对国王法律责任的豁免，国王不受任何法院管辖，也不承担任何法律责任。国家公务人员作为国王的仆人，执行职务中因不法行为造成的损害，国王不负赔偿责任。

1215年，《大宪章》签订，英国开始明确了王权有限、法律至上的原则。公元14世纪以后，议会逐渐掌握了控制税收、财政监督、参与立法、批评监督政府等多项权利。责任内阁制起源于中世纪英国封建等级代表会议。1689年《权利法案》和1701年的《王位继承法》，确立英国君主立宪制，也赋予议会拥有立法权、财政监督权、决定王位继承权等制约国王的权力，议会开始取得了英国最高权力机关的地位。从1832年至1868年之间，随着王权的迅速削弱，各项政治变革的推进，议会至上和虚君式的议会君主制才在英伦三岛确立下来，英国责任内阁制的各项原则也迅速完备化。⁽²⁶⁾

在英国，政府责任最早是指政府对议会所负的政治责任。它是由英国长期以来的议会弹劾程序演变而来，议会利用弹劾程序来反对那些行为不端而按照普通法律又不能够判罪的奸佞之臣。1742年，辉格党人内阁首相罗伯特·渥尔波因得不到议会的多数信任而辞职，开创了政府向议会承担政治责任的先例。因此，按照传统的责任政府理论，责任政府就是内阁制政府，即政府及其各部长对民选的议会负责任的政府体制。

英国政治文化的三条信条是，“议会主权、部长责任、政治中立”⁽²⁷⁾。英国责任政府的实践反映并体现了英国的政治文化。英国责任内阁制的特点可归纳如下。

英国的部长责任制是英国责任政府理论的基本教义。其含义是指，部长通过议会向公众负责，为他们自己的决定和他们部门的工作，公务员仅仅是对他们的政治首长负内在责任。英国宪法的中心原则是部长责任制。部长责任制并不意味着议会能命令部长或制定政策。议会并不自己实施管理。它仅仅意味着政府和部长个人要向议会解释和证明自己的正确性。

部长责任制包括集体责任制和个人责任制两个方面。集体责任制适用于内阁与所有部长，它包括三个方面的内容，第一，团结，即所有的部长必须忠于政府政策，不管他们个人是否同意这些政策；第二，如果在下院信任投票中失败，或者如果首相辞职，则政府必须总辞职。第三，它要求内阁和政府事务必须保密。⁽²⁸⁾个人责任制的原则是指，部长为其个人言行负责，为指导部门、为部门实施政府政策以及部长职责向议会负责。

根据英国的议会民主制，议会至上是英国宪制的首要原则。政府或内阁必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。议会有罢免首相的权力，如果议会通过了对内阁的不信任案或否决了对内阁的信任案，或者内阁辞职，或者有内阁首相请国家元首解散议会，提前举行大选，由新议会决定内阁的去留。内阁由在议会中有多数席位的一个政党或几个政党组成，多数党的领袖成为内阁首相。内阁在推行政策时必须与议会的多数保持一致。首相及其组织的内阁集体对议会承担责任。内阁大臣要服从首相意志，对首相负责，并承担连带责任。公务员通过等级制向部长负责，而部长则向内阁及议会并且最终向人民负责。

英国议会对政府内阁的监控有着一套规范、精密且有效的程序。首先是质询、调查、批评等行政监督权，议员有权对首相和内阁大臣提出质询，后者必须负责答复；议会的有关委员会有权对政府各部门的失职行为进行调查；下院议员还有权批评政府的决策。其次是倒阁权，这是议会对政府监督中最强有力的武器，也是下院监督政府的最后一个手段，一般发生在其他监督均未奏效的情况下，行使倒阁权的方式主要是提出不信任案。但这种情况通常很少发生。最后是议会对预算的控制。控制政府的预算是议会最重要的权力。下院批准绝大部分的公共支出、服务的提供一级绝大多数的税收，并确保被批准的财政预算能得到合理使用。

当代英国政府的责任又有了许多新的发展。这主要与第二次世界大战后三次行政改革是密不可分的。第一次是20世纪六七十年代年开始的“下一步行动计划”。在新公共管理运动的推动下，政府要以“积极”责任的价值取向取代传统的“消极”责任。第二次改革是指梅杰政府上台后实施的“公民宪章运动”，即用宪章的形式把政府公共部门服务内容、标准、责任公之于众，接受民众的监督，从而提高公共服务的整体水平和质量。⁽²⁹⁾第三次改革是1997年由布莱尔领导的现代化改革。改革提出建立“使人民生活得更好”的现代化“合作政府”，推动政府从传统的强调“服从”为主的责任转向强调“绩效”为主的责任，努力打造信息时代更加注重结果导向、顾客导向、合作有效的政府。

（二）美国责任政府的实践形态

美国是一个有着200多年历史的总统制国家。美国政治制度发展经历了英属北美殖民地，邦联时期和联邦时期三个阶段。自1978年联邦制政府建立以来，美国的政治结构随着社会发展而不断演化，几经变革与调整，最终形成了以三权制衡、保障民权、司法独立、责任法定为特点的责任政府形态。

1787年5月，美国13个州的代表在费城召开制宪会议，9月15日，制宪会议通过《美利坚合众国宪法》。这是世界上第一部成文宪法。宪法规定美国实行联邦制，确立了以立法、行政、司法三权分立、相互制衡的总统制共和政体。在200多年的历史中，美国宪法及其27条修正案，成为美国政治的坚实基础。

根据宪法，美国实行立法权、行政权、立法权三权分立与相互制衡的权力体制，立法、行政、司法部门相互独立，并相互制约。总统是国家元首，又是国家最高行政机关的政府首脑，掌握着国家最高行政权。总统由公民直接或间接选举产生，不需要议会批准，也不需要立法机关的信任。既然总统权力来自于选民的同意，因此总统对全国选民负责，而不对议会负责。总统总揽行政权，有任免政府部长、最高法官、大使等高级官员的权力，有代表国家缔结条约和签订协定的权力。总统组织和领导政府，承担全部政府责任。

美国一方面强调总统直接对选民负责，一方面又通过借助于国会对总统的制衡和监督而间接促进总统对选民负责。“严密监督政府的每项工作，并对所见到的一切进行议论，乃是代议机构的天职”⁽³⁰⁾。1946年，国会颁布的改革法案明确宣布监督政府是国会的职责。具体来说，美国国会对政府的监督涉及五个方面的内容：第一，政府执行法律的情况；第二，政府使用国会拨款的情况；第三，政府人员的从政行为；第四，政府的机构设置；第五，政府的决策程序。⁽³¹⁾

美国国会对总统及行政机构的制约和监督手段主要包括立法权、人事权、弹劾权、控制预算权、条约批准权、调查权以及对政府重大行政事务进行监督。比如，控制预算权是国会控制政府的重要手段。国会对总统提出的预算，可以任意修改，而且还经常附加一些限制经费使用的条款。如果国会不通过拨款法，政府机构就会因为无钱运转而陷入停顿。比如，1995年至1996年期间，克林顿领导的联邦政府的部分机构就因为拨款法未能通过而两次关门。

国会还创立了一些辅助机构来帮助国会对政府进行监管工作。其中最重要的机构有三个，分别是美国总审计署、总监察长办公室和首席财务长官办公室。⁽³²⁾

（1）美国总审计署。美国总审计署听令于国会小组委员会，代表国会审核行政机关的财务活动，帮助国会小组委员会进行调查工作，经济监督具有很强的独立性。其主要工作是评审政府项目的有效性，确定政府部门是否以最节省资金、最有效的方法来完成他们的任务，审计不同的政府部门的拨款是不是符合有关规定，对政府部门的具体事件（如采购合同等）进行独立调查。

（2）总监察长办公室。根据1978年通过的《监察长法》，美国设立了监察长办公室对政府官员进行监督检查。监察长都是独立的调查员，独立于他们所在的政府机构。监察长有相当大的权力，可以设自己的办公室，有自己的经费。他们可以对有关项目进行审计，把审计结果报告给部门主管。如果发现有违反法律的情况，他们可直接向司法部进行报告。

（3）首席财务长官办公室。目前美国24个比较大的政府机构都有一位首席财务长官，这些首席财务长官必须提供全面的财务报表，披露这些机构里的各种人士的各种活动，然后由总审计局来加以审计。财务报表一旦交给国会、公布于众以后，就等于让公众知道这些政府机关是不是向公众负责、是不是很好地利用公款，从而帮助国会了解并监督美国政府机构的财务稳定状况。

美国是一个重视法治的国家。美国对政府责任的规定体现在诸多法律之中，而且，“许多法律都确保公民享有观察、理解、评价政府官员决策和行为的权利”⁽³³⁾。这其中包括：（1）行政法对政府及其人员责任的规定，如1946年的《美国联邦行政程序法》、1993年《政府绩效和结果法》、2003年的《提升政府责任法》等；（2）信息公开领域的立法，包括1966年的《信息自由法》、1974年的《隐私权法》、1989年的《保护举报者法》和1996年的《电子信息公开法》等法律；（3）行政伦理方面的专门法律，如1978年的《美国政府道德法》、1989年的《道德改革法》、1996年的《美国行政部门工作人员的道德行为准则》、2001年的《政府道德办公室权力法》等。⁽³⁴⁾

美国还在各个层次的政府部门实施了广泛的听证制度，并且依靠非政府组织和公民的参与和监督，来确保政府官员的公共责任。随着协商民主的发展，“协商对话”机制体现出责任控制的重要价值。协商对话要求政府和社会公众群体之间地位平等、相互尊重、相互信任，通过协商合作共同寻求解决社会问题的方法。这就使得政府及其官员必须直接面对公众的诉求，并以负责任的方式做出回应，从而提高政府的责任性。

（三）法国责任政府的实践形态

法国自封建社会以来，一直奉行“绝对国家主权原则”，认为国家享有最高的主权，而主权属于绝对权力，不承担法律责任。作为行使行政权力、实施行政管理的各级官吏代表着国王，其行为即使造成普通民众之人身或财产损害，也不承担任何责任，实际上也就处于无责任的状态。

自1789年大革命以来，法国的民主政治风潮跌宕起伏，风云变幻，政治制度几经变换，共和、帝制、立宪交替上演，最终定型于1958年形成的半总统制半议会的国家政体。根据《法兰西共和国宪法》第二章“共和国总统”规定，总统是实际的权力中心，总统既是国家元首，又掌握着行政大权，而且还有许多其他权力，能够制约甚至干预议会与司法系统，具有“仲裁人”和“保证人”的重要身份。

总统掌握行政大权，但并不对其行政决策负责，而是由政府（内阁）来负责，即一旦出现重大政策争议，议会只能向内阁提出不信任案，而不能向总统提出有效的迫使其辞职的权力。总统除非犯有叛国罪或由于疾病等原因无力继续履职，总统职务无法被终止。根据1962年的宪法修正案，总统由议会选举产生改为由全国公民直接选举产生，从而加强了总统对选民的责任。总统还可以根据宪法第十一条的规定提出公民投票，由公民投票来决定是否通过某些法案等。比如2005年，法国总统希拉克决定5月29日就是否通过欧盟宪法举行全民公决。

法国宪法规定行政权属于总统和总理。总统掌握行政权，具有任命总理的权力，并根据总理的建议，任免政府的其他成员。总理是名义上的政府首脑。总理领导政府，对议会负责，但不对总统负责。总理必须向国民议会回报他的施政纲领，并且受到国民议会的监督。国民议会可以通过不信任案追究政府的责任。当国民议会通过不信任案时，或者表示不赞同政府的施政纲领时，总理必须向总统提出政府辞职。

根据法国宪法和法律规定，行政监督主要包含了议会、法院对政府的监督。作为国家的立法机关，议会对政府具有财政法案审查权、弹劾权、不信任案表决权、质询权等重要权力。议会可以对政府政策的执行展开监督与评估，可以对政府开支进行审查，对政府行为进行监督。法院对政府的监督主要是通过行政法院和宪法委员会两个机构来进行。行政法院属于行政机关，是与司法系统平行的行政机构。通过行政诉讼程序行使对政府的监督权。主要负责受理各项因行政人员失职、渎职而造成的公民伤害案件，它负责对公职人员的行政不当行为做出裁判，并做出对受害人进行救济的裁决。宪法委员会主要监督总统选举、议会选举和全民投票的合法性，对法律和法令是否符合宪法等做出审查。

受到北欧国家的议会行政监察专员制度的影响，1973年1月，法国通过《调解专员法》，建立了颇具法国特色的调解专员制度。行政调解专员由部长委员会任命，不接受来自任何机关的指示，具有相对的独立性。调解专员的管辖范围非常广泛，主要受理公民关于国家行政机关、地方公共团体以及被赋予公共服务使命的其他一切机关的运行方面的申诉。行政调解专员可以利用各种不同的方式调查法国的行政部门，有权要求有关部门提交所需要的各种文件材料。行政调解专业在调查后可以提出相关的建议，如果有关部门不执行他的建议，他可以采取有关制裁性措施。行政调解专员制度在调解公民与行政机关之间的冲突，保证行政机关对公民负责等方面发挥非常重要的作用。

为了加强对公务员的监督和制约，法国通过了《法国公务员总法》、《法国公务员总章程》和《法国公务员道德规范》等法律法规，确立了现代公务员制度和公务员的道德行为规范。严禁公务员以其权力、地位和影响力直接或间接地谋取任何私利，禁止公务员经商，对其家属从事营利性活动也进行了严格的限制。根据《政治家生活资金透明度法》，法国高级公务员在当选或任职后的15天内必须向财产申报受理委员会申报财产，在他们任期届满或职务终止时，还需提交一份新的财产申报单。财产申报单由本人填写上报后，新闻记者有权去当地核实，进行舆论监督。

除了政府系统之间以及政府内部的监督以外，法国还有相当成熟的公民监督的传统。法国有关法律明确规定，没有公开的行政行为是无效的。政府所有的行政法规、决定、决议和命令，包括内部具体的办事规定等，除非涉及国家安全和国防机密，都必须在《政府公报》上发表。随着政府透明度的提高，公民能够更广泛地获取或申请到政府信息，行政领域的透明度使得公众能够通过批评、建议、质询、诉讼以及参与行政决策等来监督政府，迫使政府更加负责任地行使权力。此外，随着公民社会的发展，以志愿组织为代表的社会监督也蓬勃发展。志愿组织在与政府平等对话的基础上，获得了立法起草、市政规划、公共设施建设等方面的信息权和咨询权，有助于提高公共决策的合法性，减少贪腐行为，改善公共服务等。

（四）日本责任政府的实践形态

日本责任政府意义上的政府体制是从第二次世界大战之后的政治改革开始的。日本投降之后，美国单独占领日本，对日本进行直接的军政统治，采取了一系列铲除日本军国主义的非军事化政策，并实行了政治、社会民主化的改革，包括宪法民主化、解散财阀、金融与产业重组的经济民主化、农地改革等，特别是废除了日本原有的帝国宪法，制定了新的宪法。这些使日本从战前的封建军事法西斯国家转变为了资产阶级民主国家，规定了战后日本政治制度的基本原则和框架结构，确定了日本政治的基本走向。

1946年11月，经议会两院审议通过的《日本国宪法》正式公布，1947年5月3日正式生效。宪法强调了主权在民的原则，规定天皇是象征性的国家元首，采用了欧美国家普遍实行的三权分立原则和英国式的议会责任内阁制。根据宪法，立法权、行政权和司法权分别由国会、内阁、法院行使，彼此相互平衡，相互制约。国会是国家最高权力机构，是唯一的立法机关，由参议院和众议院两院组成，两院议员均由全体国民普选产生。国会议员代表全体选民行使国家最高立法权，拥有调查权、质询权、弹劾权、不信任案表决权和财政监督权能监督政府的权力。比如，调查权是议会监督权的重要部分。凡经各议院要求到场作证或提供文书，无论任何人，原则上都应答应其要求。审议和通过政府预算和财政议案是国会的一项重要职权。宪法规定，处理国家财政的权限，必须根据国会的决议行使。日本的年度财政预算、补充预算和决算，都必须经过国会的审议和通过。

宪法规定，内阁是国家最高行政机关，行使行政权。内阁直接从国会中产生，由国会议决指名产生内阁总理大臣。首相与内阁的半数以上成员必须是国会议员，内阁行使行政权，对国会负连带责任。内阁是否继续执政，由众议院决定。如果众议院通过对内阁的不信任案，内阁或是总辞职，或是在10天之内解散众议院，举行大选，由国民重新选出的众议院再决定内阁的去留。在政府内部，也建立了相关的监督机构，比如行政监察局、行政审议会等。行政监察局主要监督政府的重要政策是否得到了正确的执行，财政预算是否达到合理化等。行政监察部门还通过行政对话的方式，与相关的社会民众进行沟通和交流，听取民众的意见，进而改进行政管理。

宪法还用近三分之一的条款对公民的政治权利、社会权利和经济权利做了广泛的规定，如基本人权、财产权、参政权、生存权、自由权、要求赔偿权等。这些保证国民平等享有权利，也推动了日本的民主进程和法治建设。其中宪法第十七条特别规定了公民的要求赔偿权，即“任何人由于公务员的不法行为而受到损害时，均得依据法律的规定，向国家或公共团体提出赔偿的要求”。日本还制定了相应的《国家赔偿法》，规定国家对他人行政的过程中，因故意和过失违法造成对他人损害的赔偿范围和处理细则。这不仅意味着公民在受到损害后可以要求赔偿，而且意味着国家通过法律防止公务人员的不法行为，保障公民的法定权益不受侵害。公民的要求赔偿权强化了对公务员的监督和控制，有利于防止官员滥用权力。

第二次世界大战以来，日本强大的官僚体系在促进日本经济的迅猛发展中发挥了至关重要的作用。但随着经济的发展和社会环境的变化，国际经济竞争日趋激烈，国内经济持续不景气，政府的财政压力越来越大，加之腐败事件层出不穷，国民对政府的信任度不断降低，这些也都要求政府通过改革来建立一个受到国民信赖、能够提供高质量服务的行政体系。20世纪80年代以来，在世界行政改革潮流的带动下，日本也推动了精简机构、权力下放、地方自治、放松政府管制、完善行政程序、提高政府透明度、扩大公民参与等方面的改革，以此来提升政府的责任性和有效性。进入21世纪以来，日本行政改革更加强调对改革的评价和监督，把提高对国民服务的质量作为行政改革的重要目标。

在对政府的问责方面，日本的议会内阁制政治体制，确立异体问责的制度基础。日本先后制定了《国家公务员法》、《地方公务员法》和《国家公务员伦理法》，加强对公务员的行为约束和规范，对政府及其公务员的过错行为进行问责。日本还制定了《人事院规则》来规定对国家公务员违反《国家公务员伦理法》的出发标准。经过60多年的发展，日本已经确立了多元的行政问责体系。日本公务员法规定，公务员在工作中不能很好地履行职责，违反规定，造成过失，影响政府声誉和行政效率，要受到惩处。特别是《国家公务员伦理法》进一步明确了普通公务员需要遵守的伦理原则，对公务员的不良行为进行了非常细致而具体的规定，提高了法律制度的可操作性。比如，对于从利害关系人那里接受馈赠的问题，就区分了不动产赠送、借款或无偿借贷、无偿借贷不动产、未公开发行的股票的转让等多种情况。

西方社会长期以来关于责任政府的理论思考，提供了责任政府建设重要的思想资源。虽然各个国家的文化、历史和制度都不相同，但不应否认的是，西方各国责任政府的实践形态及其发展路径，为其他国家建构责任政府提供了广泛的借鉴和启示。在简要分析西方国家责任政府的理论和实践之后，我们还是立足于现实，考察一下当代中国在建设责任政府方面的探索与实践。