促进宜居城市：余慈发展战略对策研究

实施余慈统筹发展战略，建设现代和谐宜居城市，是贯彻落实宁波“东扩、北联、南统筹、中提升”区域发展战略的必然要求，是余姚加快城市化进程、实现市第十三次党代会确定的“五大跨越”发展目标的关键之举。全面总结余慈统筹发展战略实施以来我市和谐宜居城市建设取得的成绩，深入分析当前和谐宜居城市建设面临的困难和问题，系统研究下步和谐宜居城市建设的思路与对策，是当前我们必须认真做好的重大课题。

自2006年4月宁波市委、市政府提出统筹余慈地区发展战略以来，我市牢牢把握这一重大发展机遇，作出关于加快建设现代和谐宜居城市的决定，积极落实各项措施，加速推进城市化进程，和谐宜居城市建设取得阶段性成效。

（一）规划体系日益完善

余慈统筹战略实施以来，我市认真贯彻落实《余慈地区统筹发展规划纲要》，积极参与《余慈中心城总体规划》、《余慈中心城核心区城市设计》、《余慈中心城综合交通规划》和《姚周片分区规划》等的编制工作，调整完善市域总体规划，全面启动城市总体规划修编，强化专项规划和控详规划的编制工作，规划的引领作用进一步凸显。与此同时，严格落实《城乡规划法》，有序推进城乡规划法制化进程，规划的管理服务水平不断提高。

（二）区块建设步伐加快

以提高城市宜居度为导向，积极实施主城区“腾笼换业”，关停并转余姚化纤厂等一批主要污染企业，拆迁改造南雷路两侧、西北环线南侧、远东工业城二期等九个重点区块，引进中都购物等高档百货业态，推进城市绿地系统建设，城市人均公共绿地面积达到10.95平方米，城市绿化覆盖率达到42.3%。加快了中国塑料城和模具城开发建设步伐，成功引进宁波塑料研究院，扩展中塑国际会展中心展馆面积至4.2万平方米，全面启动中塑中央商务区建设，有序推进塑料城核心区等地块改造工作。着眼于建设东部新城，加快推进城东新区开发建设，人民医院、东风小学东城校区等一批公建配套项目相继建成投用，一批商住房产项目和农民安置房项目交付使用，围绕城市副中心、先进特色制造业基地和余慈统筹发展的重要战略区块三大定位，加大余姚工业园区开发建设力度，三年内共投入资金17.3亿元，完成骨干道路建设8.5公里，建成姚北实验学校、5.2万平方米农民安置房、6.85万平方米标准厂房和10万平方米的中国裘皮城。

（三）重点项目扎实推进

近三年来，我市围绕提升城市功能，着力推动事关区域长远发展的交通、水利、环保等重大基础设施项目建设。杭甬运河余姚段全线通航，杭州湾大桥余慈连接线、杭甬高速公路至沿海北线余姚连接线一期工程（329国道至沿海北线）和329国道余慈复线（小曹娥至黄家埠段）建成通车。阳明西路、世南路和谭家岭西路等29条道路改造任务顺利完成，胜山西路、四明东路等11条道路如期建成，新增城区道路里程7.5公里。市政公用事业发展较快。2006年至今，我市在污水收集系统建设上共投入资金2.37亿元，污水处理能力达到6万吨/日。在电网建设上共投入资金近10亿元，扩建50OkV河姆变，新建和扩建22OkV输变电工程2项和110kV输变电工程8项。在重大水利建设上共投入资金16.2亿元，完成了92座水库山塘的除险加固工程和70公里的清水河道建设，开工建设双溪口水库，完成曹娥江引水工程约40公里的河道整治。

（四）民生事业持续进步

我市把持续改善民生、促进社会和谐作为统筹区域发展和和谐宜居城市建设的重要内容，多管齐下，努力为人民群众创造良好的发展条件和生活空间，让统筹区域发展与宜居城市建设的成果惠及广大群众。在就业和社会保障方面，率先在全省建立了全覆盖、多层次的城乡居民社会保障制度。实施积极的就业政策，城镇登记失业率近三年都控制在3%以内。在卫生事业方面，深入推进国家卫生城市创建，建立健全城乡公共卫生服务项目管理制度和社区卫生服务体系，加大重大医疗基础设施投入，市人民医院新院实现正常运行；新型农村合作医疗小病受惠制度巩固完善。教育文化事业方面，教育均等化发展取得新进展，学前三年儿童入园率达到99.8%，小学生毕业生升学率达到100%，初中毕业生升学率达到96.45%，“文化燎原工程”深入实施，文化阵地和公共文化服务体系建设取得长足进展。

（五）发展机制不断创新

近年来，我市不断创新城市开发、建设和管理机制，深入推进区域统筹发展和和谐宜居城市建设。一是创新统筹发展协调机制。会同慈溪市建立了两市市长联席会议制度、重点部门对口联系与合作制度和重点区块主要负责人联席会议制度，有效推动了统筹余慈发展的各项工作。二是创新项目推进机制。通过建立重大项目推进责任落实制度、联系协调制度、督察制度和考核奖惩制度，出台政府投资项目管理办法，宜居城市重大项目建设推进步伐明显加快。三是创新城市管理运作机制。探索建立了“社会管理、政府执法”城市管理模式，依法取缔中心城区29处马路市场和5000多个流动摊点，有效改善了城市管理中“占道经营、乱搭乱建”等突出问题，实现了城市形象和城市管理水平的双提升。

余慈统筹发展战略实施以来，我市城市环境不断改善，综合服务功能不断增强，城市总体宜居度不断提高。但是，对照统筹余慈地区发展战略提出的宁波都市区北部中心定位和和谐宜居城市建设的目标要求，当前我市城市建设中还存在着不少问题和困难。

（一）城市化水平相对较低，与和谐宜居城市发展目标不相适应

一是基础设施建设较为滞后。城市整体性的交通网络体系尚未健全，对外交通还不够顺畅，次干道、支路严重不足，停车场、公交站建设滞后，公共交通利用率不高，文化、体育设施建设相对不足，文体设施用地仅占城市建设用地的0.14%；市政公用设施相对滞后。二是城市特色不够明显。我市“一水双城”山水特色体现不足，显山露水工程尚需进一步推进；城区周边山塘开采、河道挤占问题突出，生态修复、保护和环境建设工作还任重道远；河姆渡文化、姚江文化和红色革命文化的挖掘和整合力度有待进一步加强，山水城市、历史文化名城的品牌效应不足，影响城市吸引力。三是城市素质有待提高。现有49万的外来务工人员中初中以下文化程度的人员达31万，占总数的65%。在教育文化、市民意识、生活方式等方面还需要很长的提升过程。市高素质人口数量较少并且增长缓慢，高级技术职称和技师以上就业人口占从业总人口的比重均低于宁波市平均水平。

（二）产业发展协调性不足，与和谐宜居城市经济职能定位不相适应

一是产业空间布局不够合理。城市发展正由混杂聚集阶段向分区聚集、多级聚集阶段演变，多主体建设的工业区块与商贸区块布局分散、规模偏小，产业规模效应和集聚效应难以发挥。随着统筹战略的实施，余慈核心区等重点统筹区域产业布局现状与规划要求的功能定位存在较大差距。二是产业发展结构不够协调。主要体现在第三产业占比较低，2007年我市第三产业占GDP的比重为33.3%，远低于宁波市40.51%、全国39.1%的水平。三是产业发展质量有待提升。从第二产业发展看，2008年，高新技术产业产值仅占规模以上工业产值的36.5%，劳动密集型产业仍占主体地位；工业企业自主创新能力不足，产品附加值偏低，依靠低成本优势参与国际竞争。从第三产业发展看，商贸餐饮等传统服务业为主的格局尚未根本改变，而现代物流、商务服务等现代服务业发展相对滞后。

（三）要素制约比较突出，与和谐宜居城市建设需求不相适应(www.xing528.com)

一是城市建设发展与有限资金之间的矛盾比较突出。推进和谐宜居城市建设，需要在基础设施完善、生态环境治理等方面投入大量资金。特别是随着余慈统筹发展战略的深入实施，我市承担了大量余慈统筹项目的建设任务，这不仅对征地拆迁安置、市政配套、社会保障等工作提出了新的要求，而且给地方财政增加了很大负担。二是城市建设发展与有限土地之间矛盾比较突出。山多人多地少是我市的基本市情，土地资源稀缺，城乡建设用地需求大与土地指标少始终是我市发展过程中面临的突出矛盾。2008年，上级下达我市建设用地指标2367亩，其中计划指标1109亩（耕地指标785亩），折抵指标1258亩（耕地指标1000亩），而需求则达6545亩，缺口4178亩。

（四）发展机制尚不健全，与和谐宜局城市建设推进步伐不相适应

一是征地拆迁安置工作机制不完善。征地拆迁安置问题一直困扰着我市区块改造、统筹区域开发和重点项目建设推进步伐。一些项目征地拆迁安置统筹性安排不足，安置房建设与工程开工同时进行，安置工作跟不上拆迁进度；多元化拆迁安置方式推进缓慢，部分项目、区块拆迁仍采用迁建安置方式并且布点分散，货币安置和调产安置尚未深入推进，不利于城市建设模式的转变和公共配套工程的实施。二是城市管理体制机制尚不完善。城管局行政执法主体仍未合法化，城管执法各部门关系尚未完全理顺，仍存在着多头执法、职责交叉等问题，城市管理行政执法的整体效能不高。三是生态补偿机制尚未形成。根据统筹发展战略和和谐宜居城市建设要求，核心区生态绿心等生态敏感区必须进行严格的生态保护和生态治理工程，涉及山塘关闭、企业搬迁、移民、山体覆绿和水环境治理等众多问题，需要大量的资金投入，但目前还没有建立生态补偿机制，缺乏资金保障，影响了生态保护和治理工作的正常开展。

（一）努力构建现代产业体系，全面提升城市经济富裕度

一是集聚发展优势制造业。围绕打造杭州湾南翼特色先进制造业基地目标，强化科技提升、品牌带动和选商引资工作，做大做强家电、塑料等产业竞争优势突出、产业配套能力强的传统产业和新材料等高新技术产业；以余姚经济开发区整合提升和余姚工业园区深度开发为重点，加快滨海产业园、模具城二期、远东工业城二期等一批重点区块的开发建设；深入实施十大特色块状经济提升3年行动计划，推动块状特色经济向以高技术、高附加值为特征的现代产业集群转变；积极培育发展都市型工业，逐步实施工业企业梯度转移，促进城市居住区与工业区配套协调。二是大力发展生产性服务业。以中国塑料城和中国模具城为基础，培育发展中国裘皮城、梁弄灯具城，加快建设中国有色金属材料城。继续培育发展特色会展，精心办好塑博会、小家电博览会和裘皮服装节等展会节庆活动；加快制定完善物流业发展规划，推进中塑物流基地、一拖物流项目建设，三是加快发展现代商贸业。大力推进传统商贸服务业改造提升，科学规划、引进大型品牌商贸设施项目，加快推进桐江桥城市商业中心、姚北城市商业副中心、城南、城西等四大片区商业中心以及综合商业街、特色商业街（区）建设，着力打造余慈高端商贸服务业集聚区。四是培育发展休闲旅游业。以打造长三角区域休闲旅游胜地为目标，挖掘和整合特色山水和人文旅游资源，加快建设四明山旅游区、河姆渡中华远古文明旅游区、龙泉山余姚古城历史名人景区、姚江文化旅游带，培育发展现代农业休闲观光旅游，加强旅游推介宣传和杨梅节、裘皮服装节、四明山旅游节等节庆宣传，积极开拓旅游市场，扩大余姚旅游产品知名度。

（二）完善城市综合服务功能，全面提升城市生活便宜度

一是加快建设城市综合交通体系。围绕构建便捷通畅的对外交通网络，加快余慈站客运交通枢纽、杭甬高速公路至宁波沿海北线余姚连接线一期工程（329国道至329国道复线段）、329国道余慈复线（杭甬高速牟山道口至黄家埠段）工程建设，调整完善主城区道路交通布局，加快推进城区三大交通圈建设，加快次干道、支路和停车场等建设，逐步形成结构合理、路场配套的主城区道路交通网络。调整完善公交运行体制和城乡客运运作机制，着力优化公交客运网络。二是加快推进重点区块建设。按照“内抓旧城改造、外抓新区拓展”的思路，积极改造主城区，加快推进南雷路商务区块、化纤厂国际广场区块、四明西路商业街区块和启动世南小学周边及西郊村地块改造等项目，着力强化主城区商务、商贸、休闲等城市功能。加快推进以城北区块为核心、以城东新区和余姚工业园区为两翼的新区建设。三是加快推进重大功能设施建设。认真落实推进重大项目建设制度，加大重大功能设施建设力度。启动奖嘉隆江整治工程，加快体育休闲中心、市民休闲中心、城东供水工程、姚北水厂、乡镇污水收集系统和垃圾焚烧发电厂等项目建设，力争提前完成22OkV通济变、11OkV西姜变等输电变工程建设。

（三）着力塑造城市特色，全面提升城市环境优美度

一是着力塑造特色城市风貌。依托城区龙、凤、龟、蛇四山和丰山、黄山、胜归山等自然山体，结合周边区块进行因地制宜改造，使之成为城市的休闲公园和景观山体；加强姚江、最良江、候青江、中江、东江“五江十岸”休闲绿化景观带建设，抓好城市商业区、城区四大出入口、各大休闲公园等重要地段的绿化工作，推进绿化村、园林式村庄建设。二是着力优化特色生态环境。全面加强城市生态环境保护，深化重点区域生态保护与治理工作，加大核心区生态绿心等生态敏感区、风景名胜等重点区域生态改造力度；深化重点企业的排污监控和整治工作，严格落实主要污染物排放总量控制和削减计划。三是着力营造特色人文环境。加强河姆渡文化、姚江文化和红色革命文化的内涵挖掘和开发利用，积极开展虞舜文化研究，加快推进县东街、武胜门等历史街区的保护和建设，抓好余姚博物馆、名人馆等工程，加快建成一批体现余姚文化个性的城市雕塑，努力塑造鲜明独特的城市文化风格。

（四）强化要素配置，全面提升城市资源承栽度

一是突出规划引导，不断拓展发展空间。抓住余慈统筹发展战略实施和我市被列为统筹城乡综合配套改革试点区的机遇，加快建立区域一体的规划建设管理体制，推进与慈溪各项规划对接，在更高层次上发挥余慈中心城对区域发展的辐射和带动作用。开展城市规划单元控制性规划，完善具体地块法定控制性详细规划编制。二是加强政策倾斜，不断强化要素保障。大力推进土地开发整理和节约利用，完善城区土地“退二进三”政策，加强城中村改造，加强土地指标的管理和使用，严格执行投资强度和用地效率等建设项目用地控制指标，持续推进违法用地专项治理工作，准确把握土地总体利用规划修编试点机遇，积极争取上级在进行土地利用规划调整时，适当调低我市农保率。资金方面，统筹平衡财政资金，完善投资决策体系和管理体系，努力做到每一个重大建设项目资金自求平衡，促进政府性投资公司健康运作和可持续发展。深化投融资体制改革，搭建多层次融资平台，鼓励社会各类资本参与公益性项目建设。通过多种方式和渠道，积极争取上级对推进和谐宜居城市建设的资金支持，积极建议上级调整财政收入分配办法和土地出让金收益分配办法。

（五）优化城市素质，全面提升城市发展和谐度

一是进一步提升城市市民素质。积极实施人口结构优化和素质提升工程，创造条件推动高校落地，大力发展职业教育，推进高端紧缺人才向本市高新产业、支柱产业等集聚，合理吸纳有一定技能的年轻流动人口；深入实施“文化燎原工程”，加快形成覆盖城乡的公共文化服务体系。二是进一步加强城市管理。完善城市管理执法体制，建立行政执法局，启动建设数字化城市管理平台，逐步实现城市管理由突击整治向长效管理、静态管理向动态管理转变，强化对跨门营业、马路市场、乱搭乱建等影响市容环境的突出问题的专项整治，着力提升城市管理绩效，加快打造一个干净、有序、舒适、优美的城市环境。三是进一步提高城市安全保障水平。加强公共安全保障，完善突发事件的应急预防和应急处置机制。加强事关国计民生的重大战略物资的储备保障，确保重大战略物资供应。健全安全生产监管体系，加强重点领域、重点行业监管。加强社会治安管理，着力整治治安复杂地区和突出治安问题。健全完善诉求表达、舆情分析研判、矛盾纠纷调处、重大项目维稳信访风险评估和涉法涉诉案件领导包案等维稳工作机制，切实维护社会和谐稳定。

（六）健全工作推进机制，全面提升城市建设执行度

一是完善组织领导机制。在现有和谐宜居城市建设工作领导小组基础上，按照“统筹安排、分级负责”的原则，建立奖惩分明的责任落实机制，把实施统筹发展战略、建设和谐宜居城市的各项工作纳入工作目标考核体系，层层明确职责和任务，努力形成横向到边、纵向到底、任务包干、责任到人的良性互动机制。二是创新城市征地拆迁安置工作机制。坚持以政府为主导，按照统一规划、统一建设、统一管理的要求，统筹做好全市建设项目拆迁安置工作，探索多元化安置方式，提倡整村拆迁、整村安置，防止单家独院迁建。探索建立包片拆迁、包案办理等机制，切实解决城市建设中存在的拆迁难等问题。探索建立用地置换机制，在符合“两个规划”前提下，对按规划向建成区集中迁建的农村居住点，在确保退宅还耕的前提下，可置换到规划确定的建设用地选址，农村建房指标允许在区域内自行调剂，加快推动农村人口向城镇集中。

（余姚市政府 陈伟俊）