清江体制中国有经济代理关系的创新

本节将在委托—代理理论的框架下分析清江体制的内容及其在国有经济委托—代理关系上的创新。

一、清江体制委托—代理关系的特殊性

流域开发不同于一般的投资办企业，它有其自身的特殊性。首先，流域开发的投资规模大，资金需求的时间分布相对集中，并且投资回收期比较长。清江干流三级电站总建设投资在200亿元以上，而且在建设施工高峰期资金需求量特别大。如果在这时因为资金短缺而停工，将会造成巨大损失。这就决定了流域开发必须有稳定的筹资融资渠道和很强的筹资融资能力。同时，投资回收期过长，私人资本一般也不愿意涉足这一领域。其次，流域开发具有较强的外部性，开发主体要承担许多社会责任和义务，内部成本与收益不对称。流域开发不仅要利用水能资源发电，它还具有防洪、航运和环保等多方面的功能。而开发主体能直接获得收益的往往只有发电一项，对于其他的功能，开发主体一般不能，或很少直接获得利益，却要为之付出高昂的成本。也就是说，流域开发主体的内部成本远远高于社会成本，而内部收益却远远低于社会收益。如清江流域自开发以来，已经投巨资修建两座升船机，以期形成150公里的深水航道。在这当中，修建升船机的成本由投资主体承担，不仅不能获益，还要支付高昂的运行管理费用。再如，1998年发生特大洪水灾害期间，隔河岩水库发挥了调蓄拦洪的作用，避免了150多亿元的直接经济损失。投资主体不能从提供调蓄能力中获得任何收益，而为增加防洪设备的成本却由投资主体承担，等等。第三，流域开发涉及面广，关系复杂，流域开发是跨行业、跨地区作业，涉及众多的利益主体，关系难以协调，干扰因素多，如移民搬迁、土地征用等等，因此一般都采取统一规划、集中管理。

鉴于流域开发的特殊性，流域开发的管理体制一般很少采取公司制，即使在发达国家，如美国对田纳西河流域的开发，法国对罗纳河流域的开发，都是由总统提议，国会特别授权管理，政府拨款启动，实行低息、减税等特殊政策，流域开发主体实际上是政府的一个派出机构。在我国，长期以来，水电行业的建设和管理都是政府行为，采用的是行政办法，如建设指挥部领导小组等管理体制。建设资金国家拨，缺口国家补，建设完工后交给行业部门管。建、管脱节，只用钱，不还钱，预算软约束，管理粗放，效益低下，以致带来“投资无底洞、工期马拉松”的弊端。

针对这种情况，清江流域开发者们曾经探索过业主制，组建了具有独立法人资格的清江水电开发总公司。实行业主负责制、招标投标制和工程监理制，把建设与管理、建设与流域滚动开发结合起来。承担资金的筹措、使用及债务偿还，对建设资金承担“借”、“用”、“还”三个功能。这一举措虽然比行政指挥部体制前进了一大步，但仍然有其明显的局限性，一是产权关系不明晰，产权主体单一，政资不分。清江开发总公司的资产一直没有以独立的法人财产存在，更不可能以经济契约形式进入生产与交易过程，造成所有权主体缺位。二是企业法人财产权无法实现。根据《公司法》规定，各类财产一旦以资本金注入企业，即构成企业法人财产，企业享有法人财产权，并以此承担民事责任。但清江开发总公司运作资金存在严重的投贷不清问题，造成无本运作状态。三是企业形态落后。它很大程度上是以组织协调代替市场机制的一种企业制度，使清江公司无法与市场接轨，在市场价格机制作用下规范运作。为此，清江公司根据清江流域综合开发的实际，按照现代企业制度的要求，实行了股份公司化改制。

二、清江体制委托—代理关系的基本形式

基于上述原因，清江人大胆探索，不断革新，造就了闻名全国的清江体制，该体制的主要内容如下。

1.明确两权主体，划清政企责权界定，构建新型的政府与企业的投资与经营的委托—代理关系

首先，明确所有权主体，也就是清江投资主体。原清江水电开发总公司实际上兼有所有者与经营者双重职能，要构建清江流域开发新的产权格局，必须将其出资者的所有权成建制地分离出来。1994年，经湖北省人民政府批准，组建专业投资公司——湖北省清江水电开发投资公司。将原来以湖北省各部门、各单位名义投入清江的各项资金，统一划归清江投资公司管理。清江投资公司享有湖北省方的投资收益权，并承担相应的债务，执行清江流域开发的投资职能。其次，重构经营权主体，也就是清江水电开发企业经营运作主体。在明确投资主体之后，由国家方代表华中电力集团（现华中分公司）与湖北方代表湖北清江投资公司，共同出资组建有限责任公司，同时注销原清江水电开发总公司，通过规范的公司制改革，使清江公司成为适应市场的法人实体，形成在市场经济条件下能够真正自主经营的流域开发经营主体。

通过明确两权主体，实际上构建了两层委托—代理关系，第一层是政府与投资公司的委托—代理关系，政府是委托方，投资公司是代理方。第二层是投资公司与清江水电开发公司的委托—代理关系，投资公司是委托方，水电开发公司是代理方。构建这两层委托—代理关系的意义在于以下三个方面：一是实现了国家国有资产所有者职能与社会经济管理职能的分离。过去是省政府领导直接兼任清江公司董事长，清江公司自行负责移民等应该由政府负责的事务。改制以后，重新界定了政府与清江公司的权限，即“省政府部门负责监管、服务，地方政府负责移民、税收；投资主体负责投资、融资；经营主体负责组织、经营；由省分管领导负责统一协调。”也就是说，将政府与投资公司的关系界定为投资公司代理政府行使国有资产所有权的职责，投资公司仅对清江流域的滚动开发所需资金的供给和国有资本的保值增值负责，从而排除了其他非经济因素对清江公司的干扰。二是规范了委托—代理结构，节约了代理费用。过去是政府众多部门直接参与清江总公司投资管理，形成多头委托，从而增加了代理费用。这主要表现在委托和代理两方面，从委托方来看，多个部门管理投资，必然使多个部门参与监督，增加了监督人，导致代理费用增加；从代理方看，多头委托，使代理方增加了应对监督的费用。再者，多方负责，在遇到棘手的问题时却又无人负责，如在资金紧张时，代理人要四处求助，从而也增加了代理费用。把众多政府部门的投资管理权归并到投资公司以后，形成投资公司与水电开发公司一对一的委托—代理关系，大大地简化了委托—代理关系，从而节约了代理费用。三是促进了国家所有权与企业经营权的分离。明确界定了国有资产营运上的委托—代理关系。清江水电投资公司作为湖北省在清江流域水电开发的投资主体，依法行使国有资产出资人权利，享有投资收益权、重大事项决策权和经营选择权。通过清江开发资金的再投入决定清江流域滚动开发，实现国有资产产权的变动和重组；从事湖北省在清江流域投资的业务指导，决定投资方向，决策产权重组与转让，并负有相当的财产义务与法律责任，确保国有资产的保值增值。而且还落实了投资公司的法人财产权。湖北省将投入的电建资金和财政委贷转为投资公司的资本金，其余资金交由投资公司负责，改变无本运行的局面。清江水电开发有限责任公司是另一个独立的企业法人主体，拥有法人财产权。该公司以来自各方的投资为自己的法人财产，并承担相应的民事法律责任，并拥有独立的融资权，在不违背投资主体制定的经营方针的前提下，还可以独立行使经营管理权和资产运作权，从而成为自主经营、自担风险、自我约束、自由发展的市场经济主体。因此，通过改制，使清江流域开发在国有资产营运的层面上形成了委托方与代理方责权明确、界线清晰、目标一致、相互依存的关系。

2.建立规范的法人治理结构，完善激励机制、监督机制和约束机制

在政府与投资公司的委托—代理层面上，由省财政厅代表政府按照国家有关规定对投资公司的生产经营成果进行分配，投资公司按时向省财政厅报送会计报表；省财政厅审核投资公司报表，并批复投资公司的年度财务决算。投资公司接受国家审计，审计结论作为公司业绩和确定分配方案的重要考核依据。省财政厅与省劳动厅每年核定投资公司工效挂钩方案，核定工资总额，使个人收入与企业经营成果挂钩，形成责、权、利相统一的激励与约束机制。

在投资公司与水电开发公司的层面上，建立了规范而科学的法人治理结构，设置了决策执行和监督机构，形成“委托—代理—监督”的企业内部权力均衡机制，保障流域开发在法制经济的轨道上健康运行。

（1）决策机构——董事会。董事会是公司的最高决策机构，负责决定流域开发的经营方针、经营计划、资金运作方案以及其他事项。董事会由湖北方7名董事和国家方的4名董事组成。董事会下设秘书处，承担流域开发的经营战略，战略管理研究以及重大事项的处理，负责草拟意见，拟交董事会决策。(www.xing528.com)

（2）执行机构——经理层及相应的工作机构。公司设总经理1名，副总经理若干名。依据流域开发涉及面广、产业部门多的特点，开发公司实行总经理总揽全局，副总经理分块负责、三总师业务把关的经理层工作责任制。

（3）监督机构——监事会。监事会由股东双方开发公司和职工代表组成。监事会按照《公司法》和公司章程，依法行使监督权，保障投资者和企业员工的合法权利，对投资者和员工负责。

在公司内部，建立了完善的责任制和奖惩制，增强了激励和约束机制。水电开发公司对三个电站的建设分公司制定了《项目建设责任制》，对负责电站生产的发电公司制定了《经济责任制》，以此来明确开发公司与分公司的权益与责任。开发公司还对多种经营各分公司通过资金有偿占用和签订《经济目标责任书》来明确经济关系与经济责任。在对公司员工的分配和奖励上，实行了“薪点工资制”，使员工凭能力上岗，凭岗位拿工资，凭工作绩效拿奖金，从而激励员工努力工作。

三、清江体制在委托—代理关系上的创新

（1）清江体制构建了新型的政府与流域开发主体的委托—代理关系。流域开发属准公共物品，并有很强外部正效应。这个领域在一定程度上是市场失灵的领域，私人资本一般不愿进入。传统理论认为，在这个领域应该由政府投资和垄断经营。然而，政府目标是多元的，既有经济目标，又有社会管理目标。并且往往后者比前者更重要。由此导致政府直接投资和垄断经营出现政企不分，权责不明，效率一般都很低下。而清江体制理清了政府与流域开发主体的关系。政府只就流域开发中的社会目标（如移民）行使职权，在国有资本的商务运营上只保留所有者的身份，具体的商业运营由企业自主决定，政府只以所有者的身份对投资的方向和重大投资决策进行控制，和以国有资本的保值增值对企业施以约束，他们之间的关系以经济契约加以界定，从而在流域开发这种涉及面广、关系复杂的经济活动中构建了新型的委托—代理关系。

（2）以企业（投资公司）作为国有经济委托—代理关系的纽带，既简化了委托—代理关系，节约了代理成本；也增强了对代理人的约束，提高了代理收益。

在清江体制中，投资公司是整个国有资本委托—代理关系中的纽带。在省政府与投资公司之间，省政府是委托人，投资公司是代理人；在投资公司与水电开发公司之间，投资公司是委托人，水电开发公司是代理人，整个委托—代理关系链条只有两层。这种由投资公司直接作为湖北省政府的代理人，而不是由国资委、国资办或者主管厅局作为省政府的代理人，再由投资公司作为国资委、国资办或者主管厅局的代理人，最后再由水电开发公司作为投资公司的代理人。从而简化了委托—代理关系，缩短了委托—代理链条，也因此节约了代理成本。同时，以企业（投资公司）作为省政府的国有资本的代理人，比以政府职能部门作为代理人更能提高代理收益。清江投资公司作为一个自主经营、自负盈亏的市场经济主体，其目标就是利润最大化。以它作为国有资本的代理人，并施以明确的经济指标进行约束，就具有目标相对单一、约束性强等特点，能够提高代理收益。如果以国资委、国资办或者主管厅局等政府职能部门作为国有资本的代理人，由于政府部门除了经济目标以外，还有其他社会管理目标，其目标相对复杂，并且对政府部门也难以用明确的经济指标进行约束，其约束必然软化。因此，我们认为，以企业作为国有资本的代理人，比其他的模式更能提高代理收益。

（3）投资主体与经营主体既分离又融合的关系是国有经济委托—代理关系创新的一大成果。流域开发资金需求量巨大，这就需要一条稳定可靠的投资渠道。由于投资回收期长、外部性等原因，私人资本不愿进入。清江人创造了“一江两体、分统结合”的新体制，较好地解决了这个问题。“一江两体、分统结合”就是在理清产权关系的前提下，投资主体与经营主体既适度分离又相互依存、相互制约、相互作用。也可以说是一种有分有统，以分为主的委托—代理关系的新构架。所谓“分”，即适度分离，有两层含义：一是两个公司，都是自主经营，自负盈亏的独立法人主体。作为投资主体的清江水电投资公司，同时也是清江资产经营主体，是一种单一所有者主体的国有投资公司。清江水电开发有限责任公司是拥有企业法人财产权、独立行使经营权和资产运作权的现代企业。或者说，投资公司重点是经营资产，有限责任公司重点是经营企业（陈文科，熊维明，1997）。二是资产运营权限不同。投资公司具有双重资产运营职能。作为投资主体（委托人），有权决定国有资产的产权变动和重组。作为国有资产所有权的授权代表（代理人），即国家资产经营公司，又行使所有者权利。有限责任公司主要是企业经营主体（代理人），具体地实施电站建设及电力生产经营和管理。所谓“统”，即相互依存、相互制约、相互作用，它有三层含义：一是围绕一个目标运营。不论是投资公司，还是有限责任公司，都围绕清江水电开发一个目标，实行资产运作和经营管理。二是两个主体互为依托，相互促进。投资公司具体负责有限责任公司的融资、筹资和投资业务。而有限责任公司则保证投资公司的投资收益，使投资公司能够具有雄厚的经济实力从事流域开发和拓展其他经营业务。三是投资主体和经营主体相互制约。投资主体决定经营主体的经营方针以及监控和管理；经营主体资本营运增值反过来又决定投资主体再投资的规模和力度。正是这种既分离又融合的委托—代理关系，保证了资金的投入和再投入，实现了良性循环的资金运作机制。首先，它保证了清江流域开发有一定的资本积累基础，即隔河岩、高坝洲水电站建成投产后创造了稳定的电费收入。其次，保证了已投入到清江流域的资本不抽走，而且投资所带来的收益源源不断地用于流域梯级开发，即隔河岩水电站的收益，投资各方继续投到清江，增加了各自的资本金，实现了国有资产在流域开发中的保值增值。再次，保证吸收更多的外部资金用于清江流域滚动开发。由于委托—代理关系的理顺，使外部投资者看到资本在清江增值的潜力。目前，清江已成为“资金洼地”，各方资本涌向清江，从而解决了清江流域滚动开发的资本需求。

四、清江体制尚未解决的问题

毫无疑问，清江体制是国有经济委托—代理关系上的一大创新，它初步解决了流域开发中政企不分的问题，也明确了委托人和代理人的职责权限，在国有经济产权改革中迈出重要的一步。但是，清江体制在委托—代理中的激励机制和约束机制并不是完美无缺的。因此，它能否长期保证国有资产保值增值和安全运转，还有待于进一步的实践检验。

第一，投资公司兼有委托人和代理人的双重身份，有可能导致国有资产不同程度的流失。首先，投资公司作为国有资产的代表，是代理人，它本身没有任何资产。虽然对于有限责任公司来说，它是委托人，但事实上它还不是一个真正的“老板”。作为“假老板”的委托人终会因激励不足而削弱作为所有者索取剩余的动力。因为，按照传统观念和现行制度，无论国有资产增值与否，他们只是拿固定薪水，并不能从国有资产增值中获得太多的收益（最多增加一点奖金）。因此，他们也就没有必要去作额外的努力去管理好这份资产。同时，因为他们私人不投入任何资产，因而也就没有对自己的经济行为承担财产责任，但是他们却有支配财产的权力。这样他们就有可能拿国有资产去冒险，成功是自己的政绩，失败了也不会遭受太多的损失。更为严重的是，在这种委托—代理关系中，“合谋机制”有可能取代“约束机制”，从而发生委托人和代理人相互勾结的集体寻租活动，来联手算计国有资产，造成国有资产流失。

第二，委托人资产的非流动性没有真正构成对代理人经济行为的约束。投资公司对有限责任公司定向投资，资金不能从清江公司抽走。这种约定虽然解决了清江流域滚动开发的资金需求问题，但它的弊端也在于此。因为，无论有限责任公司经营得好坏，投资公司都得投资。如果有限责任公司不能保证投资公司资产保值增值的情况下，投资公司不能“以脚投票”，一走了之，从而不能对有限责任公司的经济行为予以实质性的约束。

第三，有限责任公司作为代理人也有激励不足的问题。有限责任公司的高层管理人员在公司中并不占有股份，他们经营的不是自己的资产，也不能凭自己的经营业绩分享剩余。因此，他们也很难有持久的激励去尽职尽责地经营好公司。