我国金融制度改革历程和上海的地位

金融制度是国家用法律形式所确立的金融体系结构，及组成这一体系的各成员（包括银行和非银行金融机构）的职责分工和相互关联。金融制度在长期发展中逐渐形成，并能演化成复杂而又结构清晰的系统。金融制度是由上层、中层和基础层构成的完整制度体系，上层制度指的是金融活动规范和金融交易规则；中层制度是指构成金融体系的金融机构和监管机构等；基础制度是指金融活动与金融交易参与者的行为准则。纵观改革开放40年，我国金融制度改革经历了四大阶段，上海作为中国的国际金融中心，特别是近期，处在中国金融制度改革的前沿阵地。

（一）我国金融制度改革历程

1.1978—1994年：金融制度市场化改革阶段

1978年开始一直到1994年是第一阶段，该阶段金融改革目标在于建立独立于财政的市场化金融机构体系，旨在创造与经济体制改革相适应的金融环境。该阶段金融体系中，监管体系主要由中国人民银行牵头；银行系统包括四大国有商业银行、各类股份制商业银行以及各地的城乡信用合作社；非银行业金融系统包括证券公司、保险公司、信托投资、基金公司和财务公司。但除了成立了很长时间的银行系统外，其他新生的金融机构的业务发展还十分缓慢，市场也并不活跃。

该阶段，金融渠道逐步取代财政渠道成为国家对国有企业提供资金的方式，无偿的拨款转化为有息的贷款，国家把资金分配的渠道由财政系统转变为银行系统，金融部门在国民经济中所起的作用日益重要。在国家实行财政拨款转为银行贷款后，为提高国有企业的资金使用效率，我国在资金的使用过程中嵌入了一些硬性约束机制。但由于国有企业的预算存在极大的伸缩空间，资金有偿使用这一机制并没有能够有效地提高国有企业的经营效益。国家为了保证国有经济产出任务的顺利完成，逼迫我国的国有金融机构继续承担原先由财政部所扮演的国有企业资金提供者的角色。这种情况一直持续到了20世纪90年代中期，我国的国有企业改革也导致了国有银行大量呆坏账，累积了较高程度的金融风险，金融制度在此时的改革已经不可避免，亟须加快市场化转型的步伐。但改革的低收益和高成本使得金融制度的改革只能在政府强制主导下进行。1994年中国政府主导的国有商业银行的商业性业务和政策性业务的分离，并没有能够成功地使两者在各自的路径上获得良好的发展，也证明了金融改革的任务之艰巨。

在这个阶段，我国民营经济得到高速发展。20世纪80年代，我国民营经济的产业总值占整个国民经济产业总值的比重以每年2%的速度增长，到了1992年，更是突破了50%的大关。然而当时，由于国有企业对大量金融资源的垄断，民营企业融资难的问题日益凸显，从而造成了民营经济的发展瓶颈，当时金融制度改革理应顺着有利于民营经济的方向发展。当时也出现了一个较好的时机——证券市场的开设，这是开发利用增量（剩余）金融资源的机会。按照我国经济体制改革的逻辑和目标来看，增量的金融资源应当由国有和民营经济共享，或者根据市场的逻辑以金融资源配置的效率原则来调节增量金融资源的分配。但在当时国有企业经营进退维谷的情势下，大量的增量金融资源再一次充当了国有企业救命稻草的角色。只是这次成本承担的主体由国有金融机构变成证券市场的中小投资者。这是因为我国证券市场在设立之初的功能定位于为国有企业进行融资，而不是定位于为民营经济的可持续发展提供支持的基础性金融制度。

2.1994—2003年：金融制度改革阵痛阶段

1994—2003年是第二个阶段。在这段时间里，为了进一步加强金融监管的专业性，提高金融监管水平，金融监管系统由原来的中国人民银行发展成为由证监会、银监会和保监会三家专业监管机构以及各类自律性金融组织所构成的金融监管体系。银行方面，除了四大国有商业银行外，政策性银行如国家开发银行和农业发展银行相继成立，股份制商业银行得到进一步发展，地方性商业银行也纷纷建立，包括农村信用社、其他存款贷款类金融机构也如雨后春笋般在全国各地铺开。股票证券、保险、基金等金融机构也借着经济发展的东风获得了迅速的扩张。外资银行在2001年中国加入WTO后加快了进入的步伐。2002年11月7日，我国颁布了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，在QFII制度下，合格的境外机构投资者被允许把一定额度的外汇资金汇入并兑换为当地货币，通过受监管的专门账户投资我国证券市场，为我国证券市场的进一步发展增添了新的动力。概括来说，此阶段我国金融系统出现了更为多元化的金融市场活动主体，产生了许多如金融资产管理公司、汽车金融公司和各类基金管理公司。同时，伴随着金融市场的进一步活跃，我国的金融体系摆脱了之前空有机构而没有市场的困窘境地，初步建立起了独立于财政体制的具有市场化特征的金融体系。

这一阶段，政府实施了以调整国有银行经营策略为主要内容的金融体系和制度改革，包括：通过颁布《中央银行法》确立了中国人民银行作为我国中央银行的制度安排；在颁布《商业银行法》后将四家国家专业银行改造成为国有商业银行，同时还成立了国家开发银行、中国进出口银行等三家政策性银行；将城市信用社改建为管理方式更现代的城市商业银行；1998年发行了0.27万亿元的特别国债，以发行国债的方式为各个国有银行筹集资本金；成立了四家金融资产管理公司，承接管理四大国有商业银行的不良金融资产，为国有银行的上市做准备。

此阶段金融制度改革面临一个突出问题：基于以牺牲金融发展来支撑经济发展的模式与政府想要维护金融稳定的想法相悖。1992—1993年，金融机构的资金大量流入股市和房地产市场使得资产价格出现了严重的泡沫化，从而也引发了金融机构自身的危机。1993年国家对宏观经济实行了紧缩的政策，国有商业银行开始逐渐加强对贷款发放的管控，“惜贷”现象逐渐成为一种普遍存在。直至1998年，国有商业银行的经营重点才因为国家对国有商业银行不良金融资产的剥离和国有商业银行从欠发达地区特别是农村地区大量撤出机构而发生显著的变化。特别是在亚洲金融危机之后，国有商业银行撤并机构的情况和数据都证明政府对于以牺牲金融的发展来换取经济增长这种模式的改变。正是从这个时候开始，国有商业银行的惜贷造成了大量的信贷资金额存差。在1998年之前，国有商业银行一直保持着信贷资金额借差，而在1998年则首次出现140多亿元信贷资金额存差，随后信贷资金额存差逐年扩大，到2004年底则增加到了3.7万多亿元。研究表明信贷资金额存差是国有银行信贷发放行为和存款行为的一个逐渐分离均衡点，是一种非常巧妙的制度设计，但这种制度设计却加剧了民营经济的融资难问题。此阶段，国家开始加大长期性国债的发行，而长期性国债的最主要购买者就是国有商业银行，国有商业银行用于购买巨额国债的资金主要就是其经营上存在的巨额信贷资金额存差。通过国债交易，国有商业银行实现了利用信贷资金额存差的盈利目的，国家也从中获得了财政性支出的资金来源。这看似是一个双赢的结果，但是这种金融信贷资金向财政资金倒退式的转化是一种逆市场取向行为，真实反映了我国金融制度的结构性矛盾。金融系统积累的大量信贷资金额存差通过购买国债被转化为政府投资，使得民营部门的投资需求长期被抑制以及民营部门极度缺乏金融支持。这不仅仅是政府投资对民间投资的一种挤出效应，而且形成了一种相对稳定的替代关系。这是金融改革过程中，中国金融制度变迁的试错性和路径依赖特性的表现，也是中国经济反复出现“国进民退”现象的原因所在。深究根源，这正是金融制度改革在达到下一个均衡点之前的阵痛过程。

3.2004—2010年：金融制度市场化改革的深水区阶段(www.xing528.com)

2004—2010年是第三阶段，我国的金融制度改革进入了市场化的快车道，主要表现在国有商业银行企业化运营的改造方面，其初衷在于提高各类金融资源的配置使用效率，进一步增强国有商业银行自身的经营管理能力和“造血”能力。此阶段金融改革的主要任务是完成国有商业银行的企业化改造，使其具备按照市场规律办事的经营管理能力和现代化的企业组织结构。相应的金融制度改革可分为三步：第一步，完成政府和银行之间按照出资额比例为限度风险共担、利益共享的有限责任制度。实现这一步骤的主要措施是通过国家向银行注资的方式剥离国有商业银行的呆坏账，以达到商业银行运营所要求的银行总资产与其所欠债务的比率。第二步，进一步加强国有股份制商业银行的内部组织管理机制和业务运营机制的建设，建成现代化的良好企业治理制度。主要举措是通过向国有商业银行引入各种具有资质的投资者，在国有商业银行中构建董事会和股东代表大会制度并由董事会集体商议的方式来聘任和招募经营管理人员。第三步，进一步完善以第三方专业监管机构为主的监管制度。强化以金融机构资产负债率为主要内容的专业化监管模式。2010年国有四大商业银行的全部上市是这一阶段金融制度改革完成最具有标志性意义的事件。虽然这次国有银行的市场化改革看似成功，但这一阶段的中国金融制度改革的目的是为了摆脱过于强大的行政干预，但事实上又不得不从行政干预开始，而且将在今后很长一段时间内受到行政干预的影响。上述的事实表明我国金融制度改革存在路径依赖于政府的问题。

4.2011年至今：支持实体经济金融制度改革新阶段

反思2008年金融危机（曾刚，2017），全球金融监管放松所带来的金融业繁荣，并未如愿带来实体经济同样的增长，反而导致金融机构甚至是实体企业自身的脱实向虚，经济结构严重扭曲，最终引发严重的资产泡沫和次贷危机，反倒给实体经济造成了严重伤害。

2011年至今，中国金融行业发展表现出3方面特征：①金融业规模快速扩张，远远超过实体经济的增长速度，引发了资产价格泡沫的风险；②在金融创新加速的同时，监管制度的完善相对滞后，导致套利业务盛行，大量风险游离于监管之外，特别是互联网金融的野蛮增长，P2P持续“爆雷”加大金融风险；③金融机构过于关注短期收益，对实体经济（尤其是对中小企业）的支持力度明显减弱，越来越多的资金投向金融市场相关领域，脱实向虚越发严重。以上种种迹象，均意味着金融繁荣与实体经济发展的背离，由于缺乏实体经济发展做支撑，金融业依靠“自娱自乐”带来的繁荣必然伴随着系统性风险的快速积累。新形势下的风险集聚呼唤金融制度改革，引导金融避免内部空转，而是实实在在支持实体经济发展。

为此，中国银保监会近几年连续督促银行业金融机构强化“两增”和“两控” 目标的考核。其中“两增”指银行业金融机构全年努力完成单户授信总额1 000万元以下小微企业贷款较年初增速不低于各项贷款较年初增速，有贷款余额的户数不低于年初水平。“两控”指合理控制小微企业贷款资产质量水平和贷款综合成本，力争将小微企业贷款不良率控制在不高于各项贷款不良率3个百分点以内。中国人民银行于2018年4月发布《中国人民银行关于加强宏观信贷政策指导　推动金融更好地服务实体经济的意见》，引导银行业金融机构回归本源，防范风险，增强服务实体经济的能力和水平。面对互联网金融的野蛮增长，国务院办公厅于2016年10月13日发布了《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》，旨在规范和净化互联网金融市场的运营环境，降低互联网金融平台的借贷风险，取得了阶段性成果（陈松，2020）。面对全球经济的持续疲软，中国通过金融制度创新支持实体经济发展和支持小微企业的改革方向短期内不会改变。

（二）上海在我国金融制度创新中的领头羊地位

2009年4月，《国务院关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业　建设国际金融中心和国际航运中心的意见》明确提出：到2020年，上海基本建成与我国经济实力以及人民币国际地位相适应的国际金融中心。2015年9月，上海市人民政府出台《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点　加快上海国际金融中心建设方案》。作为自由贸易试验区的上海，拥有得天独厚的金融资源，在金融制度创新方面也是引领全国。

以上海试行资本项目可兑换的金融制度创新为例。2013年12月2日正式发布的《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》（简称《央行意见》）规定，自贸区内居民可通过设立本外币自由贸易账户（简称居民自由贸易账户）实现分账核算管理，开展投融资创新业务；非居民可在自贸区内银行开立本外币非居民自由贸易账户（简称非居民自由贸易账户），按准入前国民待遇原则享受相关金融服务。依据“一线放开”的原则，居民自由贸易账户与境外账户、境内区外的非居民账户、非居民自由贸易账户以及其他居民自由贸易账户之间的资金可自由划转；而依据“二线管住”原则，居民自由贸易账户与境内区外的银行结算账户之间产生的资金流动视同跨境业务管理。“互通”和“渗透”则体现在，同一非金融机构主体的居民自由贸易账户与其他银行结算账户之间因经常项下业务、偿还贷款、实业投资以及其他符合规定的跨境交易需要，可办理资金划转。这实际上是通过自由贸易账户这个“中转站”，在“一线”与“二线”、境内与境外之间留下一个流量可测、风险可控的管道，并且以“其他符合规定的跨境交易需要” 这样的兜底性表述，为管道的拓宽预留了空间。

这种有限度放开模式的关键是以分账核算为核心特征的自由贸易账户系统。人民银行上海总部发布的《业务实施细则》和《审慎管理细则》对此做了颇为细致的规定。《业务实施细则》侧重自贸区分账核算业务的开展及相关要求，详细规定了上海地区金融机构内部建立分账核算管理制度的具体要求，以及自由贸易账户的开立、账户资金使用与管理等内容；《审慎管理细则》则主要根据宏观审慎管理和风险防控的要求，对分账核算业务管理的审慎合格标准、业务审慎合格评估及验收、风险管理、资金异常流动监测预警以及各项临时性管制措施等作出明确规定。二者从业务管理和风险防范这两个方面，共同构建起有利于风险管理的自由贸易账户体系框架。这个金融制度创新在全国走在前列，值得中国其他自由贸易区借鉴和学习。