科技风险沟通法律制度的主要缺陷

旨在提高科技风险规制民主与可接受性的科技风险沟通法律制度虽然在实践中发挥了规范与控制行政权力，以及保障与维护公民权利的积极作用，但是，由于发展时间较短，体系不健全，科技风险沟通法制实践的经验不足，导致现行科技风险沟通制度仍存在较大的现实缺陷。

（一）现行科技风险沟通法律制度规定较为原则，缺乏可操作性

科技风险沟通法律制度的主要功能是为科技风险规制中各方主体的行为提供依据，由此，法律制度的明确性和可操作性显得十分必要。然而，考察目前我国关于科技风险沟通的法律制度可以发现，现实情况截然相反。现行科技风险沟通法律制度规定较为原则，具体规则较为空白，严重影响了制度实践的操作性。现行科技风险沟通法律制度缺乏可操作性主要表现在科技风险沟通主体、内容、形式与责任四个方面。

1.科技风险沟通主体规定的不全面

不同于科技风险规制的其他过程，科技风险沟通需要多方主体的共同参与，行政机关在科技风险沟通中如何有效调节同公民、法人与其他组织的关系关乎沟通的实际效果。因此，科技风险沟通法律制度的建构应当将行政主体外的其他主体纳入其中。然而，现行科技风险沟通法制对行政主体的规定过多，但对私人企业、科研机构与公民的规定过少。例如，《核安全法》仅有第11条和第68条规定了公民、法人与其他组织在核能技术风险规制中的权利与义务。

2.科技风险沟通内容规定的不全面

科技风险沟通内容是否明确、具体关乎科技风险沟通的实际效果，原则、笼统的内容规定不仅无益于沟通的实现，反而会损害科技风险沟通法律制度的权威性。囿于我国现行科技风险沟通法律制度的整体缺失，科技风险沟通内容仍处于较为原则、笼统的境遇，在科技风险沟通中行政机关拥有宽泛的空间为其行为的合法性提供解释。以修订后的《核安全法》为例，该法第四章规定了国务院、国务院核安全监督管理部门、核设施运营单位与核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府的核能技术风险沟通内容，主要包括核安全情况、信息及其涉及与影响公众利益的重大核安全事项。但是，关于核安全信息的内容、何为“重大”事项，仍没有相关的权威说明，这无疑为行政机关的沟通职责之履行提供了很大的自由解释空间。

3.科技风险沟通形式规定的不全面

一般而言，现行法制确立的科技风险沟通主要形式为公众参与、专家论证、政府信息公开，更具体的措施包括举行问卷调查、听证会、论证会、座谈会等。但这些内容在整个法律体系中所占比重极少。例如，《农业转基因生物安全管理条例》中没有涉及转基因生物技术风险沟通的规定，仅有少量规定涉及行政机关的信息公开问题。又如，最新出台的《核安全法》设专章明确规定“信息公开与公众参与”问题^[15]，较之以往立法已有非常大的进步。该法规定了核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府与核设施营运单位对重大核安全事项征求意见与反馈职责。但从科技风险沟通的实践要求而言，单靠满足公众知情权与参与权并没有改变现行科技风险沟通单方、单向的局面，公众的权利仍被局限于参与、申请信息公开、举报等传统工具中，公民、法人和其他组织的实质诉求并未得到回应，主动性、积极性也没有得到激发。在科技风险沟通中，没有话语权则意味着公众的意见不可能被真正重视，行政机关的“适当形式反馈”职责更多是为了让公众更容易接受最终决策，从根本上讲这一规定更是法律强加于公众的接受义务。

4.科技风险沟通责任规定的不全面

科技风险沟通责任是与科技风险沟通行为对应的特定法律后果。现行法律制度确立的科技风险沟通责任主要为程序责任，即如果行政主体、私人企业等主体在科技风险规制过程中未依法组织、开展沟通，则应当承担相应的法律责任。然而，对于科技风险沟通是否民主、有效等问题，现行法律制度并未将其纳入责任范围。例如，《农业转基因生物安全管理条例》规定了农业行政主管部门、出入境检验检疫部门的通知、信息发布等沟通职责以及单位和个人的说明、报告等义务，相关主体未履行上述法律规定应当承担相应法律责任。^[16]对行政主体信息发布、通知的合理性问题，对单位和个人说明、报告内容的反馈、回应问题，该条例并未作出明确规定。以行政机关的信息发布职责为例，实践中经常出现行政机关发布了相关信息但民众难以获悉的情形，大大降低了科技风险沟通的有效性。信息发布的目的是为了让公众获悉科技风险信息，即使行政机关形式履行了发布职责，民众难以获悉的，也应当承担沟通责任。但是，现行科技风险沟通法制并未明确信息发布中民众未获悉或难以获悉科技风险信息时的责任归结问题。“重程序，轻实体”的科技风险沟通责任规定造成的问题是，行政机关忽略了科技风险沟通的实际效果，科技风险沟通成为其追求形式合法的工具，而非真正解决科技风险规制中多元利益主体间冲突的依凭，科技风险沟通法律制度的作用被严重弱化。

（二）部分科技领域的风险沟通法律制度处于空白状态

由于目前我国诸多科技领域的基本法并未对科技风险沟通作出明确规定，仅有的关于科技风险沟通制度的规定也散落于不同领域的单行法律规范中，科技风险沟通仍处于不受重视的尴尬地位。比如，核安全领域的法律规范、食品安全领域的法律规范等。加之，由于科技种类繁多，科技风险类型也极为复杂，致使诸多科技领域的单行法也尚未出台。部分科技领域的风险沟通制度处于缺失状态，具体表现为调整科技风险沟通的基本法空白与具体法律规范缺失两个方面。

1.部分科技领域调整科技风险沟通的基本法空白

虽然《核安全法》《农业转基因生物安全管理条例》等法律法规的颁布、实施在一定程度上建构了核能技术、转基因生物技术等领域的科技风险沟通法律制度，但从科技风险整体而言，调整诸如人工智能技术、3D打印技术等科技领域还未建立起比较成熟的科技风险沟通法律制度。这主要源于快速发展的科学技术与法律制度的规范性要求间的冲突。

2.部分科技领域调整科技风险沟通的具体法律规范的缺失

即使在已有调整科技风险沟通的基本法的部分重要科技领域，也很少有调整科技风险沟通形式与内容的具体法律规范。这主要源于，风险沟通问题本就不属于立法活动的核心环节，现有调整多元主体沟通问题或专门调整科技风险中沟通问题的法规范极少。例如，《核安全法》第63-69条规定了核能技术规制中的信息公开与公众参与。但是，深入分析可知，行政机关与核设施营运单位的信息公开（第63、64、65条），核安全宣传（第67条），公民、法人和其他组织的举报权（第68条）均不构成实质意义上的沟通。这是因为，从公法角度而言，“沟通”要求既保持行政相对人作为一类主体享有独立性的权利义务，又赋予行政机关尊重相对人进入决策、信息交流与提出异议的法定职责。

（三）现行科技风险沟通法律制度的功能定位存在一定误区

从行政法理而言，科技风险沟通法律制度应以实现规范行政主体规制权力运行的合法性、正当性，保障公民、法人和其他组织的合法权利为目的，其主要手段在于明确行政主体科技风险沟通过程应当遵循的法律规则与特定程序，实现科技风险沟通之消解社会矛盾、增强行为合法性、提高规制实效性等目标。然而，现行科技风险沟通法制的功能定位与理想图景相比存在较大偏差。

1.行政机关将风险沟通与信息发布、科普与宣教等活动混同

许多学者在传统风险沟通中就已经得出单方、单向的信息传递不构成沟通的观点，在科技风险沟通领域亦是如此。^[17]行政机关往往是在科技风险议题设置之后，依据依附于行政机关的技术机构制定的科技风险标准进行评估，沟通工作仅存在于行政机关将所有内部事项确定之后。江门鹤山市核电事件中，迫于民众压力，当地政府无奈选择停止项目，但昂贵的教训却只能随着时间慢慢恢复。“几个月全市上下争取”“前期及后续的征地拆迁补偿费用”以及“征来的土地被闲置”，“决定—宣布—辩护”的科技风险沟通模式早已不可取。而在这一模式中，信息发布、科普宣教、问卷调查等均为单向的信息传递，召开听证会、论证会、座谈会等虽然在一定程度上实现了科技风险沟通的多主体双向信息交换，但不幸的是，地方政府为了追求政绩、提高行政效率或仅从行政机关主体的利益出发等原因，将召开听证会、论证会、座谈会视为浪费行政资源或降低科技风险规制效率的负担，最终导致会议成为形式，信息传递与交换之门被关闭。

2.科技风险沟通被视为公众的程序性权利而非实体性权利

在科技风险沟通中，程序性权利与实质性权利的最大区别在于，任何一方主体能否以合法的方式、手段影响科技风险沟通过程与结果。实践来看，我国科技风险沟通的决定主体是行政机关，企业、科研机构与公众仅能在极少情形下以合法形式影响沟通过程与结果。行政主体科普式的宣教根本无助于沟通，民众面对复杂的计量单位和数据更不会有任何感受，它们只关心的是类似于修建公共厕所那般，享受带来的便利和好处但不要建在自家门口。层出不穷的科技风险事件便是公众无法通过合法形式影响科技风险沟通过程与结果的另一种“非法”选择。(www.xing528.com)

3.科技风险沟通法治化被异化为政治任务

在加快建设法治政府的大背景下，“依法行政”的要求被量化为形式指标并层层摊派，科技风险沟通成为行政机关必须完成的决策指标，行政法治的正当性要求被异化为政治任务。地方政府往往是迫于考核压力，而非是为了给科技风险决策提供更为强大的合理性基础进行科技风险沟通。以笔者实地考察中接触的某市关于某有限公司乙炔法制聚乙烯示范工程项目的风险沟通过程为例，当地政府通过报纸、网络等途径进行了环境影响评价公示，截至2017年4月6日，该项目仍处于环境影响评价公示阶段。但是，该项目的行政系统上下级审批、建设活动与乙炔法制聚乙烯技术项目风险沟通（即环评信息公开等活动）并行不悖。^[18]这一行为严重违反了行政决策的相关法律规定。

（四）现行科技风险沟通法律制度的结构存在一定偏颇

结构是否科学、合理决定着制度之效用能否有效实现。从规范梳理结果来看，现行科技风险沟通法律制度的结构存在一定偏颇，具体表现为现行法制规定的科技风险沟通制度大多在科技风险管理阶段，对前期的议题设置、标准制定与评估则很少规定。

1.传统风险沟通领域的不少立法习惯被科技风险沟通法律制度的建构所沿用

其中，科技风险沟通在整个科技风险规制过程的设置不均便是一大体现。^[19]对于科技风险，风险表现与危害的高度不确定性以及危害后果的极端性导致，即使是经由专家帮助的行政机关的行为或决定也不一定是正确的，广泛的科技风险沟通必须成为行政规制决策作出的前提性基础。在这方面，科技风险与传统风险有很大区别，传统风险规制中专家往往能通过科学技术手段分析、解释风险的不确定性，得出风险的因果律，即使未经风险沟通，行政规制决策与行为的科学性一般不存在较大问题。但在科技风险规制中，现有科学往往无法解释具体科技发明与应用的风险，行政规制决策与行为的科学性责任、公众因过度关注的恐慌与传统规制决策领域可能导致的固有问题交织在一起，一旦得不到妥善的处置将酿成巨大的社会问题，而作为妥善处置复杂性问题的科技风险沟通法制的结构设置与具体法规范分布并不合理。

2.科技风险沟通法律制度之结构与公民合法权利之诉求间失配

以《核安全法》为例，作为最新实施的调整核能技术风险的基本法，该法在规范科技风险沟通方面已经有了跨越式的发展，但从根本而言，无论是“国务院核安全监督管理部门应当依法公开与核安全有关的行政许可”“核设施营运单位应当公开本单位核安全管理制度和相关文件、核设施安全状况、流出物和周围环境辐射监测数据、年度核安全报告等信息”，抑或是公众“通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会参与涉及公众利益的重大核安全事项”，均建立在核能技术被确立为风险可控的基础之中，否则这些活动没有任何意义。虽然依据目前的科学证据从理论层面证明了核能技术的安全性与可控性，然而，作为实践应用的具体核能技术项目的风险是否可控还要考虑许多其他因素，其中，公众能否接受核能技术项目直接决定了核能技术项目之社会稳定风险的大小。然而，现行核能技术风险沟通法律制度中公众的沟通权利被剥夺了，其只能被动接受行政机关的选择。抛开核能技术是否安全本身，公众能否参与、如何参与到具体科技项目的决策中应当是科技风险沟通的核心议题。这是因为，科学并不能完全消弭公众对科技风险的忧虑，德国、瑞士等国立法逐步禁止核能发电技术应用也表明了在安全与核能开发之间仍有关于科学与民主的差距。“作为和平与秩序基础的国家安全，以及应由国家保障的人民安全，乃为宪法价值，而与其他价值具有同等位阶，这也是国家权力的最终正当性基础。”^[20]现行科技风险沟通法制在规制过程阶段分布的不合理，难以回应公众对于科技风险安全性的讨论与诉求，也会降低科技风险沟通的整体效果。

（五）现行科技风险沟通法律制度中的权利和义务配置存在失衡

从具体角度分析，现行科技风险沟通法律制度存在许多深层次问题，可以从行政主体的权力运行与相对人的权利实现两个角度加以分析。因为，科技风险沟通中经由立法确立的政府信息公开、公众参与等制度都是为了实现有效沟通的方式、工具。行政法研究最终仍要落脚于公民的知情权、参与权与行政机关的开放规制、协商规制等职责。

1.“强制与命令”式沟通导致的权力运行失范

“强制与命令式”沟通模式主要表现为单向告知与公众被动沟通的形式参与。依据现行《政府信息公开条例》与专门调整具体科技领域的法规范的规定，政府负有依据公开行政决策与行为信息的法定职责，同时，“公众参与”已被确立为政府重大行政决策的法定程序。从行政主体角度而言，现行科技风险沟通法制确立的“强制与命令式”沟通模式虽然在某种程度上强化了行政机关法定职责之履行，但是，无论是单向告知或是形式参与都不适宜于科技风险沟通的理性需求，也会从实质上损害科技风险沟通的有效性，更与行政法治中的正当性原则相违背。

一方面，从实质而言，单向的信息公开完全不构成“沟通”，单向告知建立在满足公众知情权的基础之上，科技风险沟通的各个主体也仅存在于现行的关系模式中。科技风险沟通成为由科学经营向普通公众传递科学与技术信息的单向信息传输过程，公众只能被动地接受信息。实践中地方政府对于某些科技应用项目的处置便是最好例证，例如，前文所述湖北仙桃市政府关于垃圾焚烧发电项目环评信息公开。这种信息公开仅满足了行政机关的程序性职责，根本不构成对行政机关依法履行职责的实质监督，也难以构成对公民权利的实质损益。换句话说，政府信息公开在历时性的科技风险规制中完全达不到科技风险沟通达成共识的目的。行政机关拥有召集、组织、协调、决定科技风险沟通过程与结果的职责，然而却仅有信息公开、适当方式回应诉求的职责。

另一方面，话语权的失衡也是科技风险沟通陷入“强制与命令模式”的主要表现。现行科技风险沟通法制确立的“强制—命令式”沟通模式导致行政主体以及参与到沟通过程的专家的话语权过强。^[21]从严格意义上，科技风险沟通法制体系仍不成熟，将科技风险沟通视为行政机关法定职责的“单一论”认识仍“大行其道”。政绩考核激励下，行政机关自然而然地成为科技风险沟通的发起者与主导者。为增强其规制决策的合法性，行政机关吸纳科技专家进入决策内部并给予较重的话语权，而不具备科学知识也未经组织化的公众话语权不足成为必然。以核能发电技术为例，有学者通过实证研究发现行政机关、国有核能企业与科研院所组成的“铁三角”成为决定我国核能发展决策的绝对力量，公众往往只能通过新闻媒体获知相关风险信息。^[22]其重要原因在于当前我国核能风险规制领域调整风险沟通的法律规则极为匮乏，行政机关无法可依的状态仍然存在，公众也因此无法通过法治手段维护自身知情权、参与权等合法权利。有学者通过实证研究提出沟通的八大指标，即应当理想地沟通应具备交流与协商的平台、平等的成员组成、知识交互、信息互通、透明、过程的共识、效率与有效的有机结合以及对结果的共识与理解。^[23]然而，考察现行科技风险沟通法制及其实践发现：“具备交流与协商的平台”在当前我国大部分科技风险实践中已有所体现，诸如召开座谈会、论证会、听证会等已为现行法制所确立；行政法律关系中行政主体与其他主体的法律地位本身就不平等，“平等的成员组成”无法在科技风险沟通中实现；近年来不断出现的反对二甲苯、反核循环项目事件、转基因风波等证明当前我国科技风险沟通“过程与结果的共识与理解”还有很远的路要走；其他如互通、透明、效率等指标在实践中也存在不同程度的问题。理想的科技风险沟通难以实现的根本原因在于，现行科技风险沟通法制确立的沟通属于“强制—命令式”模式，除行政机关外，其他参与主体的权利在不同程度遭到克减。

2.“强制与命令”式沟通导致的权利实现困境

从相对人角度来看，现行科技风险沟通法制中的各方权利义务分配并不合理，行政机关外主体的权利仍有待立法确认与实践保障。关于现行科技风险沟通“强制—命令式”模式的界定已经在很大程度上论述了当前我国科技风险沟通中多元主体间权利义务分配的不平衡现象。仅就现存关涉科技风险沟通法制之规定可以发现，企业、公众等相对人在科技风险沟通中的主体地位并不明确。无论是相对人知情权的保障，抑或是举报、质询、建议等权利，都建立在行政主体回应的基础上，企业、公众等在科技风险沟通中处于被动地位。有学者总结30部涉及风险沟通的法律规范中多元主体风险沟通的权利与义务相关条款发现，规定政府在风险沟通中职责的比重最大，为53%，规定公众在风险沟通中权利的比重最大，为6%。^[24]这一总结可见现行科技风险沟通法制权利（职权）义务（职责）分配的失重现象。一方面，作为科技风险沟通召集、组织主体的行政机关在整个沟通过程中义务比重过多，相应的行政权力也远远高于其他主体；另一方面，作为科技风险的主要受众，公众在整个沟通过程中的权利义务比重均过少，公众参与的法律基础及其建构下的现实渠道并未实现畅通。

从行政法治角度而言，科技风险沟通过程中多元主体间权利义务分配的失重损害了科技风险沟通法制的权威性、正当性，也阻塞了科技风险沟通法制的有效实施。科技风险沟通需要多元主体的实质参与，仅靠任何一方根本无法形成沟通。现行科技风险沟通法制确立的多元主体在整个沟通中的权利义务关系仅仅形成了形式上的风险规制参与或信息告知，远远未达到“沟通”层面。从科技风险沟通立法的原意看，立法机关通过法规范建构欲形成的科技风险沟通中的权利义务关系比重应当是适切的。例如，2014年原国家卫生计生委印发的《食品安全风险交流工作技术指南》将食品安全风险沟通界定为“各利益相关方就食品安全风险、风险所涉及的因素和风险认知相互交换信息和意见的过程”，虽然该指南仍未摆脱强调行政主体职权职责的传统立法桎梏，但其中的部分概念与方法规定了科技风险沟通的实质参与、信息沟通、切实有效等要求。仍以该技术指南为例，其中对行政机关外主体的权利义务规定过少对整个科技风险沟通法制权威性与正当性的损害体现在三个方面：

一是相对忽视其他主体在科技风险沟通中的权利与义务。指南中规定行政机关负责食品安全相关机构应当加强内外部协作，但无论是规定中的内部机构（上下级市场监督管理机构），抑或外部机构（有关机构或部门）均非指社会组织或公民。从行政法理角度分析，作为调整多元主体间科技风险沟通的专项规定的“基本策略”却未将多元主体纳入其中，严重损害了该技术指南的正当性。

二是“运动式”强化了行政机关职能部门舆情监测与应对的任务，将其他主体置于沟通的对立面。舆情监测与应对属于传统行政执法中的管理手段，旨在开展舆情研判、跟追舆情并最终实现控制舆情的目的。然而，舆情应对与科技风险沟通的实质目的完全相左，科技风险沟通的目的在于达成共识，提高科技风险规制行为的正当性与可接受性，舆情应对的目的在于提高行政机关科技风险沟通的效率，保障社会稳定，至于行政决策与行为的正当性与可接受性并不在其主要考虑范围。一旦行政机关将舆情应对作为科技风险沟通的主要手段，那么可以想象的是，科技风险沟通的权威性与正当性将受到极大破坏。

三是导致科技风险沟通信息供给碎片化和反馈机制分散化，降低科技风险沟通的有效性。从实践角度而言，科技风险沟通过程中多元主体间权利义务分配的失重将极大损害公众沟通参与的积极性，进而导致科技风险沟通信息供给碎片化和反馈机制分散化，降低科技风险沟通的有效性。卡斯帕森等人提出的“风险的社会放大效应”理论将风险信息的扩散过程归纳为社会对风险的反应过程。^[25]公众对科技风险事件通常会有“涟漪效应”，科技风险信息传递的放大性、不可控性要求立法机关、行政机关高度重视科技风险沟通法律制度的建构，并在科技风险规制实践中积极强化科技风险沟通的作用发挥。

唯有从行政法的基本原理出发，思考科技风险沟通及其法制建构的基本要求、总体思路与具体内容，进而从法制层面建构起科学有效的科技风险沟通体制、机制与法制，将行政机关、科研机构、企业、新闻媒体、公众等多元主体的行为纳入法治的轨道上来，才能真正地消解现实矛盾，增强科技风险规制活动的正当性、科学性、可接受性与实效性。