政府组织的意涵及其与行政主体的关系

研究政府组织法，首先必须界定政府组织的意涵。政府组织是组织中的一种，是由一般组织派生出来的一种特殊的社会组织^[1]。“组织”一词作为政府组织的上位概念，常被誉为“人类社会的细胞”。具体而言，人类出于改造自然、治理社会和管理自身的目的，有意识地进行结合，并依靠群体智慧和群体力量完成单个人所无法实现的目标。这种结合便衍生了组织，既包括早期的氏族、部落，也包括现代的企事业单位等。政府组织作为一种组织，是一个当然的组合体，既具有一般组织的特征，又有别于一般的组织，是一种特殊的国家政府管理组织。就行政法学领域而言，作为政府组织法的研究对象，政府组织有其特定的内涵、价值和构造模式。

(一)政府组织的概念

关于政府组织的概念，可以从不同角度进行理解。一方面，从范围角度来看，政府组织存在广义和狭义之分。在广义上，政府组织是对国家行政机关及其组成部门、派出机构等组织体系的统称，它既包括行政机关这种具有行政主体资格的组织体，也包括行政机构这样不具有行政主体资格的组织体；在狭义上，政府组织仅指行政机关。另一方面，从运行角度来看，对政府组织存在静态和动态之分。在静态层面上，政府组织一般是指一种组织形态，它是一个完整且静态的实体组织，依据职能分工、权责分配以及工作程序等差异而细致划分为政府组织中不同的层级、部门和职位等。^[2]正是此种组织架构及其相互关系构成了具有行政职权的政府组织。在动态层面上，政府组织就是对行政的组织，与行政的对外运作相对应，亦即通过何种形式、设置何种机关来进行管理^[3]，是政府组织为完成行政任务而进行的组织活动和运作过程，强调运行机制和发展变化。由于政府组织需要通过依法行使国家权力来实现其对社会公共事务的管理职能，从而实现其组织目标，因而政府组织的行政过程本身具有动态性。在实际生活中，政府组织会与一些类似概念相混淆，通过概念之间的区分，便于加深对政府组织含义的理解。

其一，政府组织与行政主体。行政主体是“实施行政职能的组织”^[4]，它依法享有行政权力，能以自己的名义实施行政管理，并能独立承担由此产生的法律责任。^[5]行政主体包括职权性行政主体和授权性行政主体两类，前者即行政机关，后者即法律法规规章授权的组织。政府组织与行政主体二者之间有着密切关系，两个概念的提出和两种理论的研究遵循了一定的时间逻辑。我国行政法学界早在20世纪80年代初就以行政机关为基点，展开有关行政管理主体及行政组织法律规范的研究，并拓展至整个行政法学体系。在发现该研究视角的缺陷^[6]后，学界开始偏重对行政主体的研究，并更多地关注政府这一重要的行政主体，但尚未形成系统的政府组织理论。直到2012年党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一，新一轮法治政府建设由此展开，政府组织理论的重要性也日益凸显出来。在研究政府组织与行政主体二者的关系时，应当看到二者在行政法学理论中都是非常重要的内容，只是侧重点有所不同。行政主体理论以行政职权为出发点，研究行政行为的对外效力，侧重于解决行政组织中哪些行政机关具有独立的法律地位并能够独立对外行使职权；^[7]政府组织理论则侧重于从整体对关涉政府组织的法律问题进行研究，对政府组织整体予以法律规范和控制。

其二，政府组织与行政机关。行政机关在其一般意义上即“政府”之简称，是指为实现行政目的而由国家依法设立，代表国家依法行使国家行政职权，依法组织和管理国家行政事务的国家机关，是一类固定的、基本的行政主体。在立法上，行政机关已经成为一个普遍的立法措辞，广泛存在于《宪法》《民法总则》《行政诉讼法》等相关法律规定中。政府组织与行政机关二者具有共同点，即都享有一定的行政权力，承担一定的行政事务。但两者也具有明显区别，它们之间呈现一种包含与被包含的关系，政府组织就其广义意义而言是一个集合概念，由行政机关组成。除行政机关外，还包括经授权行使行政权力的公共组织。因此，政府组织是一个外延更广阔的、偏重“学理性”的概念，而行政机关则是一个外延较小，具有“实用性”的实际用语。

其三，政府组织与行政机构。目前，行政机构一词在我国缺乏统一的法律界定，这导致理论界和实务界常常从不同角度加以理解。有的学者是基于《国务院行政机构设置和编制管理条例》对国务院行政机构划分的规定，认为行政机构是指各级人民政府以外的行政机关之和；有的学者则提出行政机构与行政机关含义相同，只是规格稍低而已；还有的学者根据国务院“三定”规定中“定机构”的含义，将行政机构界定为行政机关的内部机构。^[8]但是，无论作何种理解，行政机构与政府组织都是不同的概念，二者之间是一种构成与包含、部分与整体的关系。行政机构通常作为行政机关的一部分存在，可以代表所在的行政机关对外管理，而不能独立行使行政职权；广义上的政府组织则是一个包括行政机关却又不限于行政机关范围的集合体。

(二)政府组织的特点

政府组织作为国家处理社会公共事务而设立的组织，在兼具一般组织基本特征的同时，也具有其自身的特点，包括职能性、专业性以及系统性等。也正是这些特点，直接决定了政府组织的独特功能，使政府组织具有了为社会公众提供高效服务和解决社会公共事务的能力。

其一，职能性。政府组织自从成立的那一刻起，就被赋予了一定的政治、经济以及文化教育等方面的社会管理职能。当人类社会处于原始社会阶段时，由于尚不存在明显的社会分工，人们的生活和生产方式相对单一。在这种情况下，人们只要按照直线性的工作方式即可实现管理自己、维持生活的目的，而无须太多的职责分工与合作。随着社会生产力的提高，原始的生产方式已经无法满足社会需求，个人力量在日益增长的需求面前越来越显得力不从心，因而就出现了社会分工与合作，由不同社会部门履行不同的工作职责。这种生产力和生产关系的变化必然会反映到上层建筑中去。于是，社会管理层也随之慢慢进行了分工与合作，出现了职责不同的经济组织、政治组织和文化组织，并由这些不同组织来完成各自不同的社会管理职责。当然，在社会发展的不同阶段，政府组织有着不同的职能目标。在早期，政府组织的职能目标比较简单，主要是围绕如何取得统治地位而展开，体现出较强的政治性和镇压性。“国家作为统治阶级维护阶级利益和社会秩序、实行有效统治的工具，具有明显的政治特性，政府组织作为国家管理社会公共事务的主体，也因而具有明显的政治性。”^[9]随着社会步入相对和平的时代，生产和发展成为时代的主旋律，政府组织的职能目标也随之发生一定变化，主要是行使社会管理职能，使社会能够获得更好的发展，使社会民众能够享有更充足的物质生活和精神生活。

其二，专业性。组织职能性的一个必然逻辑推论是组织的专业性。面对一个庞大而繁杂的社会，只有将社会的管理统治职责化整为零，由各个不同的部门分别行使，才能对其进行更好的组织和控制。这意味着随着社会的发展，社会组织必然越来越精细和专业。从国家的起源来看，国家本身的存在即是社会公共职能专业化而产生的必然结果。社会简单地说就是人与人形成的关系的整体。因此，在社会之中，存在着私人领域和公共领域两个范畴。在原始社会中，公共领域的存在并非以国家的形态表现，而是以原始的氏族议事制度、公共伦理道德以及各种禁忌的方式表现出来。然而，当社会生产力向前发展时，这些方式并不足以保障社会的稳定存在和持续发展。当社会公共事务发展到多且杂乱的程度时，就对专业性的社会管理机构产生了某种需要。此时，国家的出现就成了一种必然趋势。正如农业发展形成商人阶层，工业发展形成大资产阶级一样，公共管理的日益复杂化和专门化形成了专门化的权力运作机构，即国家。具体而言，政府组织的专业性主要体现在如下三个方面:一是组织机构的专门性。社会管理职责只能由一定的部门行使，其他没有被赋予这方面权力的任何组织和个人都不得开展这方面的管理活动。二是组织职责的专门性。每一个部门都有自己特定的职责和任务，其既不能代行其他机构的管理职责，也不能将自己的职责随意地转让给其他组织和个人行使。每个组织机构必须各司其职，各负其责，认真履行好整个管理系统分配给自己的任务。三是组织活动的专业性。社会每一个方面的管理工作都涉及一些较为具体的知识和能力。这决定了要完成这些工作，必须具备一定的专业知识和技能，继而要求政府组织对本行业的情况有着较为全面的了解和掌握，能够对社会中出现的各种现象作出快速、准确的分析和判断，并及时提出相应的解决方案。

其三，系统性。政府组织内部并非是杂乱无章的结构，而是可以分成一定层次，有着一定的架构。正如组织的概念所揭示的那样，一个组织是各种要素按照一定规则有机排列的整体。“组织的功能是组织系统产生的功能，为了形成组织的功能，构成组织的要素必须构成一定的结构层次。相同的要素互不相关是不会产生组织功能的，结构不同功能也会改变。所以，组织的系统从其客体方面来说，也就是组织的结构层次性。”^[10]组织的系统性是组织发生作用的必要条件。在一个组织中，如果各组成要素毫无规则地排列，那么组织将不能称之为组织，充其量也仅为这些要素的简单堆积。除了各组成要素排列的规则性之外，组织的系统性还应当包括各组成要素之间的有序性、协调性以及组织活动的程序性。^[11]具体到政府组织上，这种系统性首先表现为各个政府组织内部的有序性和协调性。任何一个政府组织必须满足特定的条件方能正常运转并实现其职能。这些条件主要表现为其存在的合法性依据、职权、内部结构及各要素排列的科学性、组成人员的编制和经费来源，等等。如果缺乏这些条件，那么该政府组织本身就难以合法、合理地存在，更遑论正常运转了。其次，政府组织的系统性还表现为各级各类政府组织之间关系的有序协调性。对于国家而言，存在各种政府组织是远远不够的。倘若把国家看作一个整体，或者说一个组织，那么各种类型的政府组织之间必须满足系统性的要求，以期在相互平衡、相互协调的基础上分工合作，使国家机器能够正常运转，这主要表现为政府组织之间的横向关系。在某一类政权组织之中，则又存在着上下级之间的关系，这主要表现为政府组织之间的纵向关系。倘若任何一种关系处理不善，都可能破坏政府组织的系统性甚至使其崩溃。

(三)政府组织的构造模式(www.xing528.com)

“构造”一词在名词意义上即为结构，是指各个组成部分的安排、组织以及相互关系。政府组织的构造是指构成政府组织的各个要素按照一定规律和方式组合而成的完整体系，主要包含横向结构(管理幅度)、纵向结构(管理层次)以及规模结构。^[12]这三者共同构成了政府组织结构的有机体，并呈现相互作用和相互影响的关系。譬如，在具有分权特征的“扁平状”政府组织结构形式中，组织规模不变，横向管理幅度大，纵向管理层次少，有利于政府组织成员积极性的发挥；反之，横向管理幅度小，纵向管理层次多，则构成具有集权特征的“金字塔状”组织结构形式，有利于政府组织命令的执行。根据现代组织理论，政府职能需要借助组织结构来履行。因此，政府组织的构造对于政府组织职能的履行具有重要的决定性意义。构造是否科学合理、运转是否灵活协调、功能是否齐全等将直接影响政府组织的运作。^[13]在政府组织的发展变化中，其构造在不同阶段形成了各具特色的不同模式，主要包括如下三种。

其一，层级官僚制。根据工业化大生产对组织管理理论的需求，被誉为“组织理论之父”的马克斯·韦伯曾于20世纪提出著名的“理想的官僚组织模式”，从此开启了学界对行政法上组织结构的认识和探讨。韦伯所言的官僚制是一种以分部—分层、集权—统一、指挥—服从等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织。^[14]作为一种正式的、合理组织的社会结构，官僚制“有其明确规定的活动模式，其中在理想上，每一连串之行动，在功能上与组织目标息息相关”。^[15]在此种官僚体制中，每一个组织成员的职责权限被法律法规明确划分并严格固定下来，组织的结构层次性较强，内部按照地位的高低决定其成员之间命令与服从的关系。这种制度严格、层级分明、权责明确的政府组织构造模式因而又被称为科层制。其强调专门化的管辖权限和任务，通过固定、显化的等级结构强化了政府组织的核心位置。^[16]在纵向排列上，政府组织依据距离最高权力中心的远近，形成了稳固的纵向科层结构，权力高的层级拥有对低层级的支配权，各级政府组织内部还有清楚、严格的分层情况；在横向序列上，每一科层内部又依据不同功能形成不同的专业化部门，各司其职、分工协作，分门别类地进行统一管理，从而搭建起条块架构；其还主张以严格的等级制原则安排职位、以专业技术资格的标准选任官员，^[17]因而具有高效性、持续性和专业性的特征，被誉为效率最高的一种组织形式。^[18]但层级官僚制具有明显的弊端，纵向上其过于重视组织的管辖权限与组织边界，易导致部门个人主义和部门分裂；横向上过于严格和僵化的分工原则，易导致政府组织之间“壁垒森严”难以沟通合作，政府功能退化；^[19]总体上形成组织结构的“碎片化”，难以实现组织的整体效率和目标。

其二，大部制。为了克服传统型政府碎片化管理的弊端，整合不同政府组织的职能，提高工作效率，大部制应运而生。大部制是“体”与“制”的统一，其中“体”即为政府组织结构，“制”则为决策权、执行权与监督权相互制约的运行机制。^[20]作为一种新的政府组织构造，大部制主张依据政府组织职能合并、调整政府组织中分散的部门，组成涵盖相近职能的超级大部门，^[21]从而避免政府职能交叉重合、多头管理的现象，提高行政效率。表面上看，大部门是一个紧密结合的统一整体，但实质上政府组织各机构之间的障碍并未全部消除，政府组织内部并未形成真正的内聚力，导致内部协同的难度加大。^[22]因此，大部制此种政府组织构造模式往往表现出缺乏系统性、整体性协同效应低下等问题，^[23]仍然难以突破组织结构上的固有边界。

其三，整合制。整合制是指以一个整体政府的组织构造而非碎片化的政府来统筹社会公共资源，从而实现政府管理的事半功倍。它既是一种新型的政府组织构造模式，也是一种新型的政府治理模式，出现于20世纪90年代中后期。其具有如下几个特征:(1)强调以整合式组织为政府基本结构安排，以政府组织的有效整合为核心，将分散的政府机构重新整合为一个无缝隙、一体化的整体型政府。^[24](2)提倡整合进程中跨越组织边界，综合运用联合、协调等方法促进各政府机构协同工作，进行无缝隙的政府管理，以组织整合和工作协同深化来提升政府机构改革的理论内涵和实践意旨。^[25](3)重视政府组织整体功能的发挥与部门之间的协调^[26]，以政府组织的整合型运作为出发点，或通过自上而下的方式推动整体政府改革，或从纵向强化中央的权力及从横向促进各部门与专业机构的团结协作，以实现政府组织最佳的整体效果。

实际上，纵观我国政府组织的构造，事实上也历经了从等级层次分明的科层式组织结构到职能合并的大部制式结构，再到整合与协同并进的整体型政府组织构造这三种模式的演变。

(四)政府组织的价值

在现代行政中，政府组织具有举足轻重的意义。各国政府为适应法治社会发展，贯彻依法治国基本方略，在组织目标理念之下不断完善政府组织结构与体制，健全政府组织的各项制度规范，协调政府组织内部关系以保持与行政环境的整体平衡状态，使其内部充满活力并提高管理效率。^[27]政府组织除了具有一般组织的意义外，还表现出符合自身发展要求的多元价值。

其一，政府组织是人类社会组织化的集中体现。人类在日益组织化的进程中实现其社会化，组织由此成为了人类最基本的存在方式，而政府组织又是所有组织形式中影响力最大、作用范围最广泛的一种。因此，可以说，政府组织产生与发展的进程集中反映了人类组织化的进步。这种进步的过程表现为政府组织变革与发展的总体进程中各项组织理论的演进，包括政府组织目标和成员的确立、政府组织行为规范的创制和权力结构的建立、政府组织变革与发展的规律等。这些都体现了与人类社会进步方向的一致性以及进步过程的曲折性。对政府组织价值本质的宏观透视，即为对其总体发展的方向性与具体实践过程的多维体现之间的融合统一关联。^[28]

其二，政府组织是协调社会组织整体发展的首要因素。政府组织作为一种特殊的国家组织，需通过依法行使国家权力来实现其对社会公共事务的管理职能，从而实现其组织目标。在这一进程中，应注意政府组织与其他组织的有机协调关系，因为政府组织的发展存在于社会整体环境之中。其要义有四:(1)一国政府组织的结构体制、职能目标、制度规范以及管理方式等各方面都具有内生性^[29]，根源于本国历史环境，具有鲜明的自身特色。(2)政府组织的自身差异性不影响承担各种职能的各类组织在社会中的整体协调状态，各类社会组织在各领域中呈现整体协调发展之态势。(3)各类社会组织的整体协调发展并非绝对“均衡式”的发展，而是在各具特色、差异互补基础上所形成的组织功能相互促进、组织目标内在一致的“求同存异式”有机和谐发展。(4)在整体协调发展的组织体系中，政府组织始终担任核心主体的角色，通过其相互之间以及与非政府组织之间关系的协调，实现政府组织对社会全面发展所承担的使命。

其三，政府组织是建设法治政府的核心主体。法治是规则治理的事业^[30]，是政府治理社会的一种方式。法治政府是建设法治国家的核心目标，是指由法律控制、约束政府组织的所有行为，尤其是约束政府权威以保护个人自由。^[31]简而言之，法治政府就是依法行政的政府^[32]，意味着对政府组织的约束。^[33]政府组织在整个法治政府建设的过程中具有十分重要的地位，发挥着关键功能，一个国家政府组织的法治素养和活动直接决定了该国法律的实施状况和实施效果，甚至决定了该国法治政府建设的成效和命运。^[34]因此，可以说，政府组织在法治政府建设中承担首要责任，政府组织的法治意识、法治思维和法治能力的强弱直接制约法治政府建设的实效。

其四，政府组织是实施现代行政的关键载体。政府组织作为行政权的行使者，在现代行政中承担重要角色，是实施现代行政的关键载体。其要义有三:(1)政府组织为现代行政活动的开展提供了重要支撑。政府组织是行政法律关系中的重要主体，负责所有行政活动的推行。离开政府组织的支撑，行政活动就如同无源之水、无本之木。(2)政府组织对现代行政目标的达成起着决定性作用。政府组织与行政目标二者之间呈现一种相辅相成、良性互动的关系，一方面政府组织的职能、构造、行为、责任等都取决于其行政目标的设置，行政目标的多元化，促进了政府组织职能的多样化、行政权的扩大化、构造的专业化等；另一方面政府组织的行政目标能否实现，也取决于政府组织的行政权范围是否明确、权责是否统一、整体设置是否协调、人员配置是否合理等。(3)政府组织对行政价值的实现形成了重要影响。现代行政的价值追求主要体现为民主、公正和效率，其实现有赖于完备的行政法律制度，尤其是其中的政府组织法律制度，如政府组织的设置和建构、行政机构的革新等都应体现民主精神和公正、高效价值。