我国金融机构市场退出机制的完善

2019年出台的《改革方案》是完善市场主体退出制度供给顶层设计的文件，提出了多项退出机制与改革原则，尤其是在“完善特殊类型市场主体退出和特定领域退出制度”部分，提出要建立健全金融机构市场化退出机制。这是此次市场主体退出改革与完善中非常重要的制度之一，具有重大的制度性价值与意义。但是政策与原则要在实践中落地，需要依靠更为具体的规定予以明确与完善，由此，金融机构的市场化退出才能够在实施过程中有法可依，有章可循。以下部分将结合《改革方案》对我国金融机构市场退出法律制度提出完善建议。

（一）加强司法与行政的协调配合

1.完善司法与行政协调机制。《改革方案》把加强司法与行政的协调配合、加强司法能力及中介机构建设作为完善破产法律制度的一项重要举措。“金融机构破产是市场化退出的重要方式，是化解问题银行处置中‘强行政、弱司法’之流弊的有效机制。由于金融机构破产关涉金融安全与公共利益，且具有极强的专业性，具有不同于一般企业破产程序的特殊性，因此在实行金融机构破产之前必须做好配套制度的准备。”^[16]政府应积极支持陷入困境、符合破产条件的金融机构进行重整或破产清算，建立常态化的司法与行政协调机制，依法发挥政府在破产程序中的作用，协调解决破产过程中维护社会稳定、经费保障、信用修复、机构注销等问题，同时避免对破产司法事务的不当干预。“加强行政退出与司法破产之间的有效衔接，推进金融市场退出机制常态化、规范化。”^[17]

2.明确政府部门破产行政管理职能。当前我国政府部门在作为监管机构介入金融机构的破产处置时扮演着发起人、接管人、清算人和程序监督人等多种角色，导致的不利结果是面临许多利益冲突。有学者指出，作为监管机构要履行其监管职能；接管人或清算人则需要让债务人资产最大化，管理并处置资产，而本身又对自己的行为进行监管。这种制度设计存在着明显的悖论^[18]。《改革方案》强调，在总结完善司法与行政协调机制实践经验的基础上，需要进一步明确政府部门承担破产管理人监督管理、政府各相关部门协调、债权人利益保护、特殊破产案件清算以及防范恶意逃废债等破产行政管理职责，该思想对于金融机构来说同样具有指导作用。明确政府部门破产行政管理职能，首先需要在立法层面进一步细化规则，并在不同的程序间建立有效的衔接机制，对政府部门选择程序提供一定的指导。

（二）加强司法能力及中介机构建设

1.加强破产审判能力建设。《改革方案》提出，要“深化破产审判机制改革，根据各地审判实践需要，在条件成熟的中级人民法院积极推动组建破产案件专业审判团队，优化破产案件专业审判团队的职责和内部管理体系。加强对破产审判专业人员的培训和专业队伍的建设，完善对破产审判法官的考核机制”。对于金融机构破产类案件而言，审判人员的专业性要求自然不言而喻。要继续加强专业化建设，着力摆正破产审判在人民法院工作格局中应有的地位和作用，鼓励条件成熟的地方法院设立破产法庭，为金融机构破产审判工作的开展提供人才和组织保障。

2.大力培育破产管理人队伍。《改革方案》提出，要“进一步细化完善管理人职责，明确管理人履职过程中发现恶意逃废债等违法行为时依法提请法院移送侦查的职责，进一步优化破产管理人名册制度、管理人选任机制和管理人报酬制度，积极开展管理人履职能力培训工作，支持和推动管理人行业自律组织建设，强化对管理人的履职考核和动态监督管理，督促管理人提高责任意识和履职能力”。金融机构市场退出处置机制的完善，需强化破产管理人能力的培养。

金融机构破产管理人是金融机构市场退出处置机制的一个重要制度。在金融行业领域，由于金融机构破产具有其特殊性，金融机构的破产管理人与普通企业破产案件管理人相比，对于专业性的要求更高。因此在金融机构破产案件的处理中，应当由相关金融监管部门、金融投资者保护机构（如存款保险基金管理机构）和专业人士共同组成。

2007年颁布的《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》对金融机构指定管理人作了特殊规制。第15条第2款规定，“对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构以及在全国范围内有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，人民法院可以从所在地区高级人民法院编制的管理人名册列明的其他地区管理人或者异地人民法院编制的管理人名册中指定管理人”。第18条规定：“企业破产案件有下列情形之一的，人民法院可以指定清算组为管理人：①破产申请受理前，根据有关规定已经成立清算组，人民法院认为符合本规定第19条的规定；②审理企业破产法第133条规定的案件；③有关法律规定企业破产时成立清算组；④人民法院认为可以指定清算组为管理人的其他情形。”第21条规定：“对于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国范围有重大影响、法律关系复杂、债务人财产分散的企业破产案件，人民法院可以采取公告的方式，邀请编入各地人民法院管理人名册中的社会中介机构参与竞争，从参与竞争的社会中介机构中指定管理人。参与竞争的社会中介机构不得少于三家采取竞争方式指定管理人的，人民法院应当组成专门的评审委员会。评审委员会应当结合案件的特点，综合考量社会中介机构的专业水准、经验、机构规模、初步报价等因素，从参与竞争的社会中介机构中择优指定管理人。被指定为管理人的社会中介机构应经评审委员会成员1／2以上通过。采取竞争方式指定管理人的，人民法院应当确定一至两名备选社会中介机构，作为需要更换管理人时的接替人选。”第22条规定：“对于经过行政清理、清算的商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产案件，人民法院除可以按照本规定第18条第1项的规定指定管理人外，也可以在金融监督管理机构推荐的已编入管理人名册的社会中介机构中指定管理人。”由此可见，金融机构破产案件管理人的指定有三种方式：指定清算组为管理人、以竞争方式指定管理人、以推荐方式指定管理人。

近年来各地法院受理破产案件数量逐渐增加，破产管理人队伍建设开始被重视，但仍处于初级起步阶段，加上金融机构破产案件在实践中屈指可数，管理人对金融机构破产案件处理经验不足，管理人队伍建设水平有待提高。目前管理人队伍主要存在以下问题：一是管理人对破产案件的认识不准确，对自身的定位存在偏差，大多仍以办理传统诉讼案件的思维和方法去办理破产案件、处理破产案件中产生的纠纷和利益关系；二是管理人队伍专业化不足，内部分工不细；三是破产案件的报酬分配问题始终困扰着管理人队伍。因此，未来的金融机构破产管理人队伍建设需着重培养管理人正确认识金融机构破产案件，培养专业的管理人团队，进行内部细化分工，完善管理人的分配制度^[19]。

（三）完善金融机构市场化退出的程序和路径

《改革方案》提出，要完善金融机构市场化退出的程序和路径。而这一目标的实现则需要金融法治的进步。完善金融机构市场退出的相关法律法规，明确对问题金融机构退出过程中接管、重组、撤销、破产处置程序和机制，合理选择金融机构市场退出的方式，探索建立金融机构主体依法自主退出机制和多层次退出路径。此外，还要及时有效发挥存款保险制度和相关行业保障基金的作用。(www.xing528.com)

关于多层次退出路径的建立。金融机构之间具有共性，因此应采取积极而稳妥的步骤建立金融机构退出制度的总体法律框架，并注意与《企业破产法》做好衔接，清除与其存在矛盾和冲突的条款。金融业是一个融合不同产业内容的综合性行业，金融机构数量众多且种类不同，分别面向多个产业部门提供不同的金融服务，而各个产业部门职能的不同将导致各类金融机构破产规则各有其特殊性^[20]。因此，对不同类型的金融机构应当依据其不同的行业特性制定相关细则，可以部门规章的形式予以细化，使其具有操作性。

及时有效发挥存款保险制度和相关行业保障基金的作用。完善我国金融机构市场退出法律制度，需要加强金融市场风险补偿和保障这一配套机制的设计。目前我国的证券行业和保险行业在形式上有相关的规范性文件作为各自领域风险补偿和保障机制的法律规则基准，其分别是《证券投资者保护基金管理办法》和《保险保障基金管理办法》。此外在银行业领域，2015年出台的《存款保险条例》标志着以存款保险制度为中心的金融机构市场退出保障机制初具雏形。存款保险制度是对商业银行等存款类金融机构进行风险处置的一种制度安排，主要指存款类金融机构向存款保险机构缴纳保费购买存款保险，当金融机构濒临倒闭或倒闭时，存款保险机构运用存款保险基金及时向存款人赔付并适时处置问题机构，发挥保护存款人利益、维护金融稳定的作用。与政府直接救助金融机构相比较，存款保险制度的优势在于通过建立市场化的风险补偿机制，市场、股东和存款人合理分摊因金融机构倒闭而产生的财务损失。自20世纪30年代美国建立世界上第一个存款保险制度以来，迄今已有逾百个国家建立了这一制度，存款保险制度成为政府防范与化解系统性金融风险、应对金融危机的重要手段。综合以上可知，金融机构市场退出的补偿和保障制度至少在立法层面上已经有法可依。但制度需要不断修正并在实践中予以落实，只有及时有效发挥存款保险制度和相关行业保障基金的作用，进一步完善存款保险制度、证券投资者保护基金制度、保险保障基金制度，并积极防范道德风险，才能有效保护相关主体利益、维护金融稳定。

（四）完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度

《改革方案》提出，要完善金融机构资产、负债、业务的概括转移制度。依托存款保险制度和保险保障基金、证券投资者保障基金、信托业保障基金等相关行业保障基金，进一步完善金融机构强制退出时的储蓄存款合同、保险合同、证券业务合同、资产管理业务合同、信托财产和信托事务等各类合同和业务的转移接续。

（五）建立金融机构风险预警及处置机制

1.明确风险处置触发条件，制定退出风险处置预案，丰富风险处置工具箱，建立健全信息共享机制。金融风险的形成是一个渐进的过程，在风险产生初期，并不必然会导致危机，如果能够建立起系统有效的金融风险预警机制，将风险扼杀在摇篮里，避免风险累积，一定程度能降低金融机构退出市场时可能带来的波及至整个金融行业甚至是全社会的经济危机的发生概率。当前，我国法律法规中可散见有关金融机构风险预警的规定，例如《商业银行法》第39条第1款第1项规定：“资本充足率不得低于8%”。但从整体来说，这些规定基本上是抽象的、不具操作性的，缺乏切实可行的金融危机预警法律机制^[21]。因此，明晰风险触发的条件并做到尽早发现风险，制定退出风险处置预案，丰富风险处置工具箱，建立健全信息共享机制，成为防范金融危机之必要。

2.完善金融机构市场化退出损失分担机制，明确股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。我国在问题金融机构市场退出的处置上一直以来都以行政干预手段为主。这种退出模式不仅让问题金融机构“苟延残喘”难以从市场退出，还使得政府为了解决资金问题而过度利用财政支持，造成通货膨胀和增加道德风险，长此以往可能会最终导致金融危机。在我国，政府不仅承担了投资者所应承担的责任，而且还超额承担了本应由经营者和债权人承担的责任。因此，法律必须对银行破产程序的各种问题设置必要的监管制度，进一步细化其规定和操作规程，同时还须建立合理的损失分担机制，减轻政府负担，并明确股东和无担保债权人应先于公共资金承担损失。在此问题上，域外国家相关制度和措施为我国完善金融机构市场化退出损失分担机制提供了有效借鉴。例如日本在关闭损失和处理成本的负担上，采取公共资金和行业负担相结合的办法，但对动用财政资金处理金融机构市场退出态度谨慎。公共资金投入主要来自存款保险机构，其特点是资金一般提供给接受关闭金融机构业务转让的救援金融机构，而不是直接向存款人提供存款赔付，以利于控制金融机构关闭。此外，推进援助资金的多样化改革，包括发行次级债券、特别国债筹集资金，由原有股东增资或引入新股东出资，中央银行采取再贴现、有担保的再贷款间接提供救助资金等手段，也有利于完善损失分担机制^[22]。

（六）发挥金融资产处置市场的作用

1.金融资产管理公司在处置商业银行不良贷款中发挥着重要作用。我国企业尤其是民营企业、小微企业在经营发展中遇到不少困难和问题，贷款、债权违约增多，股权质押融资平台风险上升，导致商业银行不良资产大幅增加。目前，我国不良资产处置市场还相当庞大。银保监会发布的《2019年四季度银行业保险业主要监管指标数据情况》显示，2019年四季度末，我国商业银行不良贷款余额2.41万亿元，较上季末增加463亿元；商业银行不良贷款率1.86%，与上季末持平，银行业不良贷款余额持续上升、不良率小幅波动的大趋势没有变。商业银行不良贷款的处置具有艰巨性、复杂性和长期性，而金融资产管理公司出现和存续在解决商业银行不良贷款处置问题上起到了重要作用，具有专业化优势。“金融资产管理公司除了商业银行传统的处置手段外，还可综合运用投资银行业务手段，如不良资产的证券化、债转股、资产管理范围内的上市推荐和股票承销以及重组等，还可对不良资产进行打包处理，或与国外投资者建立合资公司共同处置不良资产，规模化的处置方式和专业化的处置手段能更好地提高不良资产的回收率。”^[23]金融资产管理公司运用债务重组、投资投行等技术，基于广泛的机构网络和丰富的不良资产处置经验等优势，在收购处置银行不良贷款中对银行、金融体系及实体经济发挥重大作用^[24]。

2.对加强金融资产管理公司监管的建议。有学者提出，可从以下几方面进一步加强和改善对金融资产管理公司的监督管理：一是完善金融资产管理公司的运行规则；二是对政策性资产管理机构和商业性资产管理机构实施分类指导、分类监管的原则；三是在监管机构设置和授权方面体现分类监管、协调合作的原则；四是完善金融资产管理公司经营目标考核责任制，加强对金融资产管理公司的现场检查和非现场监管，依法处理有关人员的违法违规行为，同时加强对信息披露的监管，充分发挥市场约束机制的力量^[25]。

目前，关于金融资产管理公司监管的法律规定正在逐渐完善。中国银监会、财政部、中国人民银行、中国证监会、中国保监会联合制定了《金融资产管理公司监管办法》并于2014年8月14日颁布。2017年颁布的《中国银监会关于印发金融资产管理公司资本管理办法（试行）的通知》则对金融资产管理公司的资本充足率等做出要求，并通过设定差异化的资产风险权重，引导其聚焦不良资产主业。该办法的出台有助于完善资产管理公司并表监管和资本监管规制体系，提高监管的针对性和有效性；有助于资产管理公司提高资本使用效率，进一步发挥不良资产主业优势，实现稳健可持续发展。