新编经济法教程：行政与经济法的区别

与其说经济法与民法、商法之间的关系因亲近而争论颇多，深究起来，不如说经济法与行政法的关系更值得玩味，难怪有人至今都认为经济法不过是行政法的一个分支而已。

经济法是国家行使管理经济职能，参与、干预、调控国民经济的产物。行政法的行政是指国家行政机关进行的执行、管理活动。经济法调整的经济管理关系和行政法调整的行政管理关系都是纵向的管理关系。经济法的经济管理关系大多是由行政机关作为管理主体形成的行政管理关系，行政法的行政管理关系中亦有相当大部分涉及经济领域，并具有经济性的内容，因此这部分行政管理关系亦可称为经济管理关系，而且政府对经济的管理往往是通过“建立新的机构或者对现存的机构授予权力”来实现的。如何看待政府的市场管理行为，既然经济法与行政法对此的调整是重叠的，可否只由一个法律部门来调整？不可以，两个法律部门对此的调整是不同的。

1.首先行政法、经济法两学科对此研究的焦点不同

现代行政法起源于对政府权力的控制，以保护国民不因行政权力的滥用而受到损害。现代行政法的产生是和行政国家联系在—起的。当行政发展到特定的阶段，即国家行政职能大为增加、行政权力大为扩张时，社会必须创立一种机制，在扩大行政权的同时加强对行政权的控制、制约和监督，使之正当行使而不致被滥用，以保护人民的自由和权利不受侵犯，这时作为独立法律部门的行政法才形成。因此，行政法的调整对象虽然是行政关系，主要是行政管理关系，其主体包括行政主体和行政相对人，但行政法并非对行政主体和行政相对人的实体权利义务内容给以同样的关注。行政法所充分关注的只是行政组织及其设置、行政权的行使、制约、监督和行政相对人受到行政权力侵害时所能获得的救济。行政法并不关注行政相对人的实体权利义务。由于政府公共行政的范围日益扩大，政府对社会生活的各个方面实施管理，因此对于行政的具体社会经济内容，行政法不可能也没必要予以关注；如果将行政的具体社会经济内容也纳入行政法的研究范畴，则无异于宪法将民商法、刑法、诉讼法等具体部门法的内容纳入自身的研究视野。

从其他角度，我们也可以看出行政法只是以行政机关的权力（权利）义务为主要规范对象，我国的行政法学者几乎都把行政合法原则与行政合理原则作为行政法的基本原则，或者说行政合法原则和行政合理原则几乎成为行政法的公理性原则。众所周知，原则是主体的最高行为规范。无疑，这两个原则均是针对行政主体提出的；因此，尽管有些行政法学者不认为行政法主要规范行政主体的行为，但如果承认了行政合法和行政合理原则是行政法的基本原则，则实际上也默认了这一事实。另外国内外的行政法学教材或者著作的内容大体相当，都只是阐述行政法主体、行政行为、行政赔偿、行政诉讼的内容，丝毫不涉及相对人实体的权利义务，当然也根本不涉及作为行政相对人的市场主体经济上的权利义务内容。

经济法则与行政法不同，其关注的焦点是市场主体经济上的权利义务。具体而言，经济法主要规定生产者、销售者、经营者、消费者、纳税人、银行等经营性主体经济上的实体权利义务内容。经济法的产生是和国家经济职能扩大、国家介入经济生活密不可分的。19世纪末以后，生产社会化和垄断形成，限制竞争行为十分严重，阻碍了价值规律和市场机制作用的充分发挥，限制和剥夺中小企业自由进出市场的权利，损害了消费者的利益。因此，国家必须介入经济生活，以国家强制力确定经营者哪些行为属于应予反对的限制竞争行为。也就是说，国家要通过立法规定经营者在竞争领域的权利和义务（主要是规定禁止性的限制竞争行为和不正当竞争行为），以为企业树立行为的准则，规范企业在竞争领域的行为；同时要规定反垄断执法机构的执法权力和执法程序，以保障反垄断法的实施。对限制竞争和不正当竞争行为的规定主要是依据是否有利于市场机制作用的发挥和是否影响自由、公平的竞争秩序和能否保障社会整体的效率和利益。因此，作为经济法典型的竞争法关注的焦点主要是企业在竞争中的实体权利义务（主要是禁止性的义务和对垄断的受害者提供救济途径），只是为了保障法律的实施，保障市场主体的权利义务得以实现，同时规定了执法机构。经济法的其他部门法也不例外，产品质量法主要规定生产者和销售者的产品质量义务和责任，消费者权益保护法主要规定经营者的义务和消费者的权利，税法主要规定纳税人、课税对象和税率，为纳税人履行纳税义务确立法律标准，商业银行法规定银行的性质、地位、业务范围等。经济法通过规范市场主体的行为，限制私法自治，以维护社会公共利益。由此可以看出经济法重在为市场主体树立“游戏”的规则，明确市场参加者（主要是企业）经济上的权利义务。

由此，可以得出这样的结论，行政法主要规范行政机关的行为，而不关注市场主体经济上的具体权利义务，而经济法主要规范市场主体的行为，关注市场主体经济上的具体权利义务。

2.对经济管理机构而言，经济法与行政法具有不同的功能：设定权力与控制权力

关于行政法的功能，国外的通说认为行政法的基本功能是控制政府、防止政府权力的滥用。近年来我国的行政法学者也认为行政法就其实质而言可以界定为控制和规范行政权的法，并就对行政权加以控制和规范的原因以及行政法如何控制和规范行政权做了深入的阐述：行政法通过三个方面来控制和规范行政权：其一，通过行政组织法，控制行政权的权源；其二，通过行政程序法规范行政权行使的方式；其三，通过行政法制监督法、行政责任法、行政救济法制约行政权的滥用。控权理论能够合理解释行政法的产生原因，同时也符合行政法的实践。从控权的理论出发，行政组织法并非行政法的典型，因为设定权力只是为了控制行政权的权源。然而事物总是两个方面的，行政组织法既然是对行政权力的设定，认为行政法有“设权”的功能则不足为过，只是从行政法的概貌，尤其是考察作为行政法典型的行政程序法和行政法的重要组成部分的行政救济法的功能而言，行政法的主要功能是“控权”而不是“设权”，或者说“设权”是间接和从属的功能，“控权”是直接和主要的功能。即使这样，我们仍不能完全否认行政法微弱的“设权”作用，否则就难免陷入形而上学。(www.xing528.com)

经济法则与此不同，经济法不是也不应是控制政府权力的法。控制和规范政府权力不是经济法的首要任务，否则经济法便无从产生。经济法的产生恰恰是国家扩大自身的经济职能，为弥补市场的缺陷和失灵，改变“守夜人”的角色，自觉对经济进行干预和调控的产物。政府对经济的干预，主要通过为市场参加者设定权利义务（其中的义务主要是强行性的义务），并且建立相应政府机构行使监督、管理等权力，保障市场参加者实体权利义务的实现，以维护经济秩序和社会整体利益。国家不再只是中立的裁判者，而是置身于具体的经济关系之中。美国几大执法机构的诞生很能说明问题。美国现代意义上第一个行政机构是州际商业委员会，该委员会的建立是由1887年的《州际商业法案》所确立的，目的是保证铁路运费的合理性和非歧视性。1914年美国国会决定制定新的反托拉斯法以补充《谢尔曼法》，因此，国会成立了联邦贸易委员会以执行联邦贸易委员会法，该法的第五部分规定了禁止的“不公正的竞争方法”，联邦贸易委员会被授权作为执法机关具体认定哪些商业作法属于该法所禁止的不公正竞争方法。这些机构的成立说明国家对经济的介入和干预离不开行政机构。在政府通过经济法干预经济活动的领域中，经济法主要是通过设定行政机构的行政职权来实现政府干预经济的目标，保障经济秩序的。换言之，现代行政权力的扩张和强化很少表现在行政法的内容之中，而大量表现在经济法之中。经济法的法律规范一方面是市场主体（主要是企业）的权利义务，另一方面是有关行政机关的行政职权。经济法可谓是设定政府权力管理经济之法，经济法的首要目标不是控制行政权力，控制和规范行政权力主要是行政法的任务，但是，基于现代法治要求的政府权力法定的基本原则，对行政机关权力的设定同时也是对行政机关权力的限制，行政机关行使的权力不能超出法律规定的范围。因此，经济法对政府权力的规范和控制是间接和从属的，就经济法的本质和功能而言，王保树教授认为：经济法的本质只能概括为“确认和规范政府干预经济之法”。

概言之，在国家经济管理中，行政法的主要功能是控制政府权力。设权是其从属和间接功能；经济法的主要功能是设定政府权力，控权是其从属和间接功能。经济法保障经济秩序和社会整体利益；行政法保证经济自由和行政相对人（市场主体）的权利不受行政机关的分割。

3.其价值目标分别是程序正义和实体正义

现代行政法的典型是行政程序法，通过对行政机关行使权力的程序进行规范和制约，最能达到行政法控权的目的。行政权对于行政相对人权益的影响不仅在于其权限的范围，而且在于权力行使的方式，后者甚至更为重要。一个行政机关，权力即使再大（如可以限制公民的人身自由），如果其行使方式有严格的程序规范，通过一整套公开、公正、公平的程序规则，其对相对人权益的威胁并不会太大；相反，即使其权力很小（如可以对公民进行小额罚款），但如果其行使方式没有程序制约，可以任意行为，其对相对人权益可能造成重大威胁。正是在这个意义上美国著名的行政法学家伯纳德·施瓦茨精辟地指出：“行政法的要害不是实体法，而是程序法。”尤其是在当今立法中，公法和私法融合，行政机关大量介入传统的民商法领域：大量的行政机关管理职权都规定在经济法中，行政法更应以程序法为其主要内容和典型。19世纪末20世纪初，西方发达国家认识到行政程序在控制政府权力方面的作用，陆续制定了行政程序法典。美国的行政程序法最为发达，贯穿了保护民权的基本精神。“二战”之前，美国的律师界和国会议员对罗斯福新政期间建立的行政机关的工作提出了尖锐的批评，最重要的批评是这些机关在处理事务时程序任意，缺乏证据。罗斯福于是委托律师机构研究行政程序。由于“二战”的影响，1946年美国最终通过了《行政程序法》，该法对行政行为一般形式的程序作了规定，联邦政府的行政改革迈进了重要的一步。纽约州则不同，由于认为行政机关庞大，性质、任务、职权各异且行政机关的行政内容极为宽泛，而且制定一部综合性的行政程序是不可行的，因此直到1975年才制定州行政程序法。1976年的德国程序法、1990年的意大利行政程序法、1993年的日本行政程序法的规定，都说明了行政程序法的制定虽然立法难度很大，但其对权力的控制作用日益受到重视。现代行政法的程序化趋势向人们表明：行政程序是行政机关行使行政权力的重要方式。行政法对程序正义的追求还体现在对行政相对人的救济上，在行政相对人对行政机关的行政行为不服时，可以要求行政机关复议或者将行政行为提交法院进行司法审查。作为程序法的行政诉讼法是行政救济的典型代表，通过对行政相对人诉权和具体诉讼权利的保护，尤其是对诉讼程序的设计以保护行政相对人的利益。“无救济即无权利”，通过对相对人的救济以此督促行政机关权力的行使不超出法律的范围，并使行政权力的行使符合法定程序。在具有经济内容的行政中，行政法对正义价值的追求不体现在国家干预经济的内容及其手段正确与否上，而体现在防止权力在运用过程中被滥用，并以有效的方式来监督权力的行使上。

经济法中的正义主要是实体的正义。经济法重在规范市场主体的行为，规定市场参加者经济上的权利义务。因此，经济法的正义主要体现在这种实体权利义务分配上的正义。经济法的产生源于对垄断的规制。垄断等限制竞争行为的大量出现，破坏了市场主体之间的公平竞争，损害了中小企业和消费者的经济利益，经济上的公平正义受到破坏。因此，国家介入经济生活，禁止限制竞争行为，维护经营者的公平竞争。现代经济法一方面从市场规制的角度出发，禁止垄断、限制竞争、不正当竞争等破坏竞争秩序的行为以维护自由公平的竞争环境；规定交易主体（经营者）对交易对象（产品和服务）和交易媒介（价格）等交易要素所负的义务来保障交易的安全和有序；对作为弱者的市场交易主体一方的消费者给以特殊的保护，以维护交易的公平并保持社会的稳定。市场规制法保证了市场主体之间的公平竞争和公正交易。另一方面则从国家宏观经济的角度，通过税收、金融、产业指导等经济手段，引导市场主体作出能够促进社会发展的选择，规定纳税人、商业银行等金融机构、一般企业在国家宏观经济及其调控中的义务和权利，为经济发展创造良好的社会环境和法律环境，保证经济收益的公平和社会分配的公平。因此，经济法的正义主要体现在个体（主要是个业）之间经济利益的衡平以及个人和社会之间（由国家作为代表）经济利益的衡平；并具体体现在市场参加者经济上的权利义务。经济法追求经济上的实质正义，平衡各主体之间的意志和利益，维护社会整体利益，保障最大多数人的福祉。

经济法的实体正义的另一含义是，现代行政权力扩张和强化越来越多地表现在经济法之中，在经济法的法律中，直接规定行政机关的行政职权。因为，经济法是国家介入经济的产物，国家作为一方主体参与经济法律关系，因此，经济法必须把作为一方主体的国家机关（主要是行政机关）的具体职权加以设定和规范。

在国家管理经济中，经济法主要是通过实体法规范（设定行政权力的内容）来实现政府管理经济的目标，行政法主要是通过程序法规范（设定行政行为的程序）来实现政府管理经济的目标。相对于以行政程序法为核心的行政法，经济法重在规定市场参加者经济上的实体权利义务并对行政机关授予行政权力。