公共文化服务保障标准研究：城市实践与文化服务

阮　可⁽²⁾

促进基本公共文化服务标准化、均等化，是立足于现有国情基础之上，使全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共文化服务，而制定国家层面的基本公共文化服务保障标准，是为了查遗补缺、补齐短板、兜好底线，保障好每一个公民的基本文化权益，让文化的阳光普照大众。制定合乎实际需要的保障标准，可使各级政府更好地履行与其职能相适应的服务，明确供应何种内容，供应到何种程度，达到何种标准，从而建立制度化的约束，实现公共文化服务的最佳秩序和最佳效能。

基本公共文化服务保障标准是体现基本权益、政府职责、地方特色以及未来方向发展的标准，内容涵盖公共文化服务设施及布局基本标准、产品和资源配置基本标准、人员配备和经费投入基本标准等。当前我国公共文化服务标准化建设成果集中在技术标准、业务规范和评估指标等方面，难点和最薄弱环节是制定保障标准。

从西方国家的发展情况来看，各国一般把“地区”作为均等化的主体，比较注重基本公共服务区际均等。我国东部、中部和西部的文化发展失衡问题十分突出，尤其是地区间公共文化的投入差异依然很明显。因此有必要通过划定国家基本保障标准，来熨平地区间的差异鸿沟。随着城市化的进程及社会阶层的分化，需要对外来务工人员等弱势群体加大文化扶助力度，确保其能享受基本公共文化服务。此外，我国长期受城乡二元经济结构影响，城乡基本公共服务依然存在较大差距，也需要通过设定基本保障标准和创新服务方式逐步实现城乡间的均等。

如果把均等化分为起点、过程、结果三部分，那么保障标准强调的是起点均等，也就是人人享有相同的基本公共文化服务的机会。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》明确指出基本公共服务均等化是“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化。”对于政府而言，其职责便是通过出台和实施保障标准，促成全体公民能够公平均等地享受公共文化服务，并借由机会的均等保证起点的公平。必须指出的是，文化消费是一种选择性消费，保障标准并非指向每个公民最终享有公共文化服务“量”和“质”的平均，保障标准并不排斥文化享有的自由选择和多样选择。

公共服务标准化建设标志着公共服务提供方式由粗放型向精细化的转变。从内容上看，保障标准突出基本公共文化服务的均等供给，而非所有文化服务的均等供给；从程度上看，保障标准强调以满足群众基本文化需求为目标和以政府财政支持能力为尺度的统一；从范围上看，由于国内经济社会发展水平的地区差异长期存在，大致均等的公共文化服务允许存在地区差异。经济发达地区在国家标准的基础上，可以增加保障的内容、范围和标准。随着经济社会的发展，将不断拉高底线标准。

从国际经验来看，基本公共服务的财政支出模式有财政收支均等、收支均衡、公共服务标准化、公共服务最低公平等四种模式。

我国地广人多，区域、城乡、群体之间的差距都比较大，即使是浙江、广东等省，虽然同属沿海经济发达省份，但在这些省的内部，以上三类差距依然存在，并且不容小觑。鉴于差距和差异的客观存在，就不能一味地搞“一刀切”。另外，要考虑到社会主义初级阶段的国情和政府承受能力，最为恰当和可行的办法是寻找出最大公约数，确立一个最低标准。因此，在模式的选择上，应采用公共服务最低公平模式。国家出台一个最低标准，各省按此标准实施，财力较强的省份可在此基础上做些标准的提高；无法落实此标准的省份，可通过中央政府财政转移支付，保障标准的有效实现。该模式充分体现基本公共文化服务均等化分阶段、分步骤推进的客观规律，同时也可兼顾欠发达省份资源有限的实际情况。

标准化引入公共文化服务领域，是推进公共文化服务体系科学发展的一个迫切任务，也是针对公共文化服务体系建设现在存在的突出矛盾和问题而提出来的一项重要的工作任务。

2012年，国务院印发了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》。作为基本公共服务领域的首部国家级专项规划，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次明确了我国公民有权享受政府提供的基本公共服务项目、服务对象、保障标准、支出责任、覆盖水平等国家基本标准；并明确提出要加快建立健全公共文化体育服务国家标准体系。从基层的实践看，公共服务标准化是政府提供公共服务、进行社会管理的一种创新。标准化建设以明确的标准规范政府行为，对解决当前基层政府越位、缺位、不作为等问题，形成“政府善治”的治理结构具有重要意义，同时有利于实现公共文化资源配置的科学化，推动公共文化服务均等化。

在国家层面，国务院下发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出了“公共文化场馆开放”和“公益性流动文化服务”的具体标准，并明确规定了工作任务的事权与支出责任，对各级政府形成了硬性约束。《“十二五”时期文化改革发展纲要》等规划文件也对公共文化服务的具体指标作了要求。《国家公共文化服务体系“十二五”实施纲要》包含了相关指标，从现有的单行标准来看，可分为三类：一是公共文化设施建设和服务标准，二是公共文化机构评估标准，三是对地方党委政府的评价标准。

在地方公共文化服务标准化层面，各地都有一些新的探索。云南省昆明市在2012年全面推广“公共文化服务包”，把原先不同部门的服务项目进行集中管理，形成一系列不同层次、不同类别的基层公共文化服务项目，并提出管理和服务标准。2014年，浙江省把《基本公共文化服务标准化均等化的目标及实施路径》作为省长研究课题，形成了浙江省基本公共文化服务保障标准及五年行动计划，通过试点市县实现三级联动，协调发改委、财政、广电等部门合力共促取得了成效。此外，江苏省着手拟定统一的《江苏省公共数字文化系统建设标准》，对共享工程、数字图书馆、公共电子阅览室建设计划进行有效整合。

现代社会政策议题的复杂性要求参与者具备较高的知识储备与能力素质，以保证政策方案的质量。因此，掌握了特定领域专业知识的专家学者参与政府决策的广度与深度日益显著。当前，我国以国家公共文化服务专家委员会工作机制和国家公共文化服务协调机制为依托，开展保障标准的政策研究和标准设置，召集北京大学、清华大学、浙江大学、上海社会科学院等专家学者具体承担研究工作。从2014年4月底开始，课题组先后召开了7次论证会、工作会，拟定和修正国家保障标准，此外，召集财政部、国家新闻出版广电总局通过处长联席会议积极推进标准制定。

时代的发展对我国公共文化服务保障标准的制定提出了新要求。在具体操作中，可以依据统筹安排、保障底线、因地制宜、公开透明、监督完善的原则，从基本服务项目、内容、设施、经费、人员保障等入手加以执行。

统筹安排，保障底线。标准要体现公共文化服务体系建设的同一性，在加强内容引导、协调推进方面做出规定。坚持机会均等、起点公平，维护公民的基本文化权益，切实保障公民享有平等的文化发展机会，努力缩小基本公共文化服务在区域间、城乡间、群体间的差距。

需求导向，因地制宜。制定标准的依据是广大群众的公共文化服务需求和各地公共文化部门的服务能力。从国情、省情出发，依据各地经济发展水平和政府财政支持能力，制定科学合理的基本公共文化服务标准，明确各级政府的保障责任。国家的基本公共文化服务标准由中央有关部门制定发布，经济发达地区可以适当提高；短时间内难以达成相关标准的省份，可以借助财政转移支付制度保障其实现。

公开透明，简单易行。公共文化服务标准是面向公众的服务承诺，在制订过程中应广泛征求意见，发布后要广泛宣传，提高公共文化服务的公众满意度。同时，为了便于政府及公共文化部门根据标准开展服务，便于公众参与监督服务，标准内容应做到简洁明了，便于操作。

提升效能，完善监督。公共文化服务标准化是一个动态的过程，标准制定应该考虑便于工作实施时效能的提升，提高资金、设施、人力、物力的使用效率。同时，建立对标准执行的考核评估体系，确保标准体系在实际工作中发挥作用。

当前公共文化服务发展的关键是确定服务的优先顺序和重点领域，其基本依据在于社会需求、服务现状和经济社会发展战略。基本公共文化服务保障标准的框架主要分为基本服务项目和内容、基本设施、经费和人员保障三大类，指标细化、文字简明、语言通俗，便于老百姓阅读理解，同时也便于地方各级政府和部门明确自身的责任。

围绕读书看报、广播影视、文体活动、文化鉴赏、文化教育、数字服务、免费开放、特殊群体服务等八项基本服务项目和内容，制定具体标准。八项基本服务项目和内容主要依据是《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》中规定的群众基本文化权益，并在传统的“6”个基本项目加上农村看电影的“1”的基础上，增加了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提到的免费开放、特殊群体服务项目。另外，从时代发展的要求增加了数字服务、文化教育两个项目，进行了归类整合。由于基层群众的文化活动和体育活动往往交错在一起，将文体活动作为一个基本服务项目，不再细分。

围绕公共图书馆、文化馆、博物馆、体育场馆、乡镇综合文化站、新闻广电设施、流动文化服务设施和无障碍设施等八项基本公共文化服务设施，制定具体标准。基本设施标准的制定主要考虑两点：一是设置率，不改变现有行政体制，如县级有两馆（图书馆、文化馆）、乡镇有文化站、村（社区）有综合文化服务中心；二是根据行政区域内服务人口数确定设施规模，比如市区常住人口超过50万设置大型馆，建筑面积6 000平方米以上；人口数在20万~50万设置中型馆，建筑面积4 000~6 000平方米；人口数在20万以下设置小型馆，建筑面积800~4 000平方米。将设施标准的核心指标提炼出来，呈现在标准框图内。另外，这里的设施不单指文化设施，还包括了新闻广电、体育的公共服务设施，体现了党的十八届三中全会决定提到的整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心的要求。另外，将无障碍设施这一项目单列体现了对弱势群体的关注。

围绕经费、人员保障等保障内容，制定具体标准。基本公共文化服务的均等本质上是财力的均等，以财力的均等推动资源配置均等最终实现服务的均等，经费的保障尤为重要。根据财政的要求，文化经费的投入不能提占比，只能按照党的十七届六中全会《中共中央关于深化文化体制改革　推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》：

把主要公共文化产品和服务项目、公益性文化活动纳入公共财政经常性支出预算，保证政府财政对文化建设投入的增长幅度高于财政经常性收入的增长幅度。基本公共文化服务是纯公共产品，但仍然可以通过市场的机制和手段购买服务，提升基本公共文化服务的效能，所以在标准中设定了县级以上政府安排资金，通过政府购买服务方式面向企业、社会组织购买公共文化服务。这可为社会力量、民营资本进入公共文化服务领域留下空间。

国外公共服务标准化建设的一个经验是：将公共服务总量化的指标和个性化的指标相结合，并以个性化指标为主。由于我国东中西部公共文化服务差异较大，以人均藏书量为例，西部为0.48册，中部为0.39册，东部为1.01册。国家保障标准如果采取一刀切，统一规定为0.8~1册的话，中央财政转移支付压力很大；对于东部地区，该保障标准又偏低。因此，在制定保障标准时，要充分考量东中西部地区的发展现状，部分指标值的设置宜采用分类定标的方法确定东中西部基本保障指标值。

基本公共文化服务是价值理念与具体实践、战略目标与实现机制、指导原则与路径选择紧密联系的长期过程和复杂系统。在此意义上，坚持科学的实施路径是十分重要的理论命题和现实任务。(www.xing528.com)

公共文化事业追求的是全民共享的公共性，公共文化服务的开展主要依靠国家的财政投入，财政投入的均等化是公共文化服务均等化的基础。首先，县级以上政府要将基本公共文化服务所需保障资金纳入到公共财政经常性支出预算，落实保障当地常住人口享有基本公共文化服务项目所需资金。东、中、西部地区县域人均文化事业费，不低于本区域上一年度平均水平。其次，要明确公共文化服务投入的重点。均等化的目标是促进区域均等、城乡均等、群体均等，投入要有助于公共文化设施空间布局的优化，重点投入城乡基层文化基础设施建设、文化普及和精品生产。再次，要加快完善财政转移支付制度，加快形成统一、规范、透明的财政转移支付制度，要科学设置、合理配置一般性转移支付和专项支付。对于转移支付制度的调整不仅需要进行均等化现状分析，还要对各项转移支付的效果以及对地方政府的财政努力激励作用进行评估。

当前，基本公共文化服务的短板在基层，尤其是在一些民族地区、山区、海岛地区。要创新服务供给，把更多的设施、人才、产品、服务引向基层，增强基层服务能力。按照党的十八届三中全会精神采取有力措施，加强基层文化基础设施建设，从组织体系、经费支持、人员保障等方面深度整合基层公共文化资源，形成一个组织合力和组织优势，有效对接群众需求，建立基层综合性文化服务中心，让广大群众随时随地都能方便快捷地享受基本公共文化服务。

重点关注群众最现实的文化需求，要扩大政府购买公益文化产品的范围，保障基层群众文化权益的实现。以公共文化产品的均衡供给，推进公共文化服务均等化，形成需求导向、优质高效、均等普惠的城乡公共文化服务新机制。制订年度农村公益性文化项目实施计划，明确服务规范，改进服务方式，推动城乡文化的交流，以城带乡，以城促乡，发挥文化活动品牌的辐射和带动作用。面向老年人、残疾人、农民工、低保户等重点群体，继续实施特殊群体的均等化项目，开展文化、艺术、读书节、歌唱赛活动，建立制度化、可持续、落实到点、落实到人的运作机制。

现代公共文化服务体系的建设，是一个涉及文化产品生产、分配、管理和资源保障各个系统在内的整体系统设计，必须整合政府与社会各个方面的力量，突破行业壁垒和公共资源体制内循环的制度局限。建立公共文化服务体系建设协调机制，是加强政府机构改革的协同性、提升公共文化服务效能的必然要求。要以深化文化体制改革为契机，联合宣传、组织、发改、财政、文化、广电、体育、工青妇等部门，成立公共文化服务体系建设协调组织机构，促进工作的规范化、常态化，协调解决矛盾和问题，加快形成科学有效的宏观文化管理体制。依托协调机制，定期召开协调会议，负责行动计划组织领导、政策制定、统筹规划，协调解决均等化实施过程中的重大问题，确保标准化均等化工作顺利推进。

作为改进政府服务质量的有效途径，公共服务标准化的深入发展需要强化“以公民为中心”的服务理念，需要关注整体性行政服务质量持续改进，需要推动公共服务从回应走向参与和协作。现阶段，我国公共文化产品和服务供给基本以自上而下的单向度为主导，文化部门“送文化”多，“种文化”少；城乡群众被动参与多，主动参与少。要建立反馈机制，充分发挥政府的作用，注重基层文化站的职能，组建专家团对群众的基本文化需求进行定期测度和反馈。文化职能部门要通过实地调研，把文化惠民工作与保障广大群众的知情权、参与权、监督权相结合，提升服务供给的公平效率。要调动群众参与热情，汇聚民智民力，搭建群众文化需求表达渠道和平台，探索政府公共文化决策的多元参与机制。通过设立服务电话、短信、QQ群、官方微信、官方微博等互动平台，多种路径了解群众文化生活需求，及时分析、反馈和评价，形成良好的双向性沟通。

考核公众所表现出的满意度情况，可以对当前服务供给行为做出客观评价，有利于进一步明确政府公共文化服务职能定位，加强公共文化服务体系建设。建议将“流程再造”引入公共部门，推进绩效评价指标体系的制度安排，推动基本公共文化服务成为各级政府的硬任务、硬指标，真正成为可衡量、可监测的对象，并纳入到政绩考核评价体系当中。在基本公共文化服务满意度测评中，要科学选取测评的项目、测评对象和测评方法，避免主观性很强的测评手段。同时也要注意不能为了测评的客观性，而选择过于复杂的测评方法。有的测评需要依靠数学模型和专业软件进行，尽管客观性比较强，但可实施性比较差，基层单位基本无法实行。要建立一个开放性强、透明度高的政府主导和社会参与相结合的评估系统，探索建立公共文化服务的第三方评价机制，创新管理增强公共文化服务评价的科学性和有效性。

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(1)　本文系杭州市哲学社会科学重点研究基地项目“公共文化服务标准化均等化研究”（2014JD40）的阶段性成果。曾发表于《中国出版》2015年12期。

(2)　作者简介：阮可，国家公共文化服务体系建设专家委员会委员，浙江大学城市学院文化和创意产业研究所副所长。