中国共产党领导下的警察制度及其发展

中国共产党领导下的警察制度建设发端于大革命时期。1927年蒋介石发动“四一二”反革命事变之后，开始大规模屠杀中国共产党党员，为了应对国民党反动派的迫害和党内叛徒的出卖，保卫我党的安全，1927年成立中央特科，由周恩来同志负责。1931年11月，中华苏维埃共和国临时政府在江西瑞金成立，同时组建国家政治保卫局，负责当时的军队保卫和社会治安工作，隐蔽性、高度集中及铁的纪律性成为其重要特征。抗日战争爆发之后，国共实现第二次合作，陕甘宁革命根据地改为陕甘宁边区政府，在边区政府之下设立保卫处和延安市警察队，各个根据地也相继建立公安局、保安处。1939年中国中央在延安设立社会部。中央社会部的主要任务是防止汉奸和敌对分子的破坏和侦查；对根据地群众进行安全教育，提高警惕；努力培养保卫干部。解放战争时期，在中国共产党的领导下，各解放区的人民民主政权建设有了一定的发展，各解放区在中央的统一领导下，根据自己的实际情况开展了大量的军队保卫、社会治安、锄奸活动，各个解放区也建立了各自的警察机关。解放战争时期警察工作的主要任务包括：①开展肃清国民党特务斗争，配合军队接管城市；②接管国民党警察机关，改造旧警察；③加强警察队伍建设，开展城市治安管理等业务工作。在机构和制度建设方面的成就主要表现在：1945年9月中共中央东北局社会部成立；1946年2月晋察冀豫边区公安总局发布了《关于统一机构名称的决定》，规定了不同层级的警察机关的名称，以及各级公安机关职能机构的设置。1948年8月，中共中央华北局发布了《关于保卫工作的决定》，强调要大力培养保卫干部，当年便成立华北保卫干部学校；1948年中共中央华北局社会部成立，这是中华人民共和国公安部的雏形，之后在华北局社会部的基础上成立中央军委公安部，最后新中国成立后变成中华人民共和国公安部。

1.新中国成立以前中国共产党在警察制度建设方面的理论方针

（1）双重领导体制。公安工作的“双重领导”体制，是现行我国警察制度建设的重要原则。这一原则是在抗日战争时期警政建设当中提出的。早在土地革命战争时期，中华苏维埃共和国临时政府设立的国家政治保卫局就实行“垂直领导”，在垂直领导体制下，公安工作被神秘化，加之在苏区肃反工作扩大化，别有用心之人利用肃反的机会，滥用国家政治保卫局的职能，随意调查，大搞刑讯逼供，杀害了一批优秀的革命指战员，对党的政治工作和军事工作造成了严重的破坏。鉴于此，在抗日战争时期，中国共产党调整警察工作领导体制，建立“双重领导”体制，即在党中央对公安工作领导的同时，责成同级党委和政府对公安工作进行双重领导，即公安机关在对党委和上级报告工作的同时，也要向同级政府报告工作。

（2）坚持群众路线。群众路线是毛泽东思想活的灵魂之一，是中国共产党领导中国革命胜利的重要的路线方针，也是新中国成立前指导公安工作重要的理论之一。1939年10月10日，中国共产党颁布了《中央关于反奸细斗争的决议》，要求“十倍的提高党员的警惕性；党与军队的负责人，要在各种干部会议中、党员会议中、军人大会中，公开讲锄奸的重要性，动员全党全军，担负反奸细的斗争；有政权的地方，则要动员全体革命人民学校学生进行锄奸运动”。

（3）宽严相济政策。在公安工作中，我们长期坚持“坦白从宽、抗拒从严”的方针政策，这项政策源于我国新民主主义革命时期的警政制度建设。宽严相结合的思想在新中国建立以前的警政建设中主要体现在两个方面，第一，锄奸工作中，对于那些造成重大破坏的敌特分子、日伪汉奸要进行坚决打击，对于敌人中摇摆不定或者被迫参加破坏活动的人员可以宽大处理。毛泽东在《论政策》一文中明确指出：“应该坚决地镇压那些坚决的汉奸分子和坚决的反共分子，非此不足以保卫抗日的革命势力。但是决不可多杀人，决不可牵涉到任何的无辜的分子。对于反动派中的动摇分子和胁从分子，应该有宽大的处理。”第二，解放战争时期对国民党人员区别对待，1947年毛泽东同志提出“首恶者必办，胁从者不问，立功者受赏”的方针，以此作为对待国民党人员的指导思想。在这一思想的指导下，解放军进入大中城市之后，对于国民党人员中危害新生政权的、拥有武器装备的散兵游勇、反动团体给予严厉的打击，而对于其中的一般成员，则不予登记。宽严相结合的政策，在当时的环境下，可以集中有限的警卫力量打击国民党反动骨干，同时缩小打击面，缓和社会矛盾，稳固新生政权的统治基础。

2.警察法律法规(www.xing528.com)

在土地革命战争时期，中共和根据地政权颁布的警察法主要包括警察组织法、警察刑事法、警察行政法。警察组织法主要有《中华苏维埃共和国国家政治保卫局组织纲要》《国家政治保卫局特派员工作条例》《鄂豫皖区苏维埃政府革命法庭组织与政治保卫局的关系和区别》《西北政治保卫局暂行组织纲要》《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（试行）》等；警察刑事法主要包括《中华苏维埃共和国惩治反革命条例》《中央执行委员会第26号训令——关于惩治贪污浪费行为》等；警察行政法主要有《中华苏维埃共和国临时中央人民政府人民委员会命令第42号——为检查和取缔私人枪支禁止冒穿军服事》《中央人民政府委员会命令第37号——为严禁出境行人事》等。根据警察组织法的规定，此时警察组织体制模仿苏联，实行垂直领导，脱离同级政府的领导和监督；警察刑事法和行政法主要是为了配合公安保卫工作而制定的，在社会管理方面的内容规定较少。

抗日战争时期颁布的警察法在形式上也是包括警察组织法、警察刑事法和警察行政法三类，但是在内容上较土地革命战争时期的警察法有了很大的变动。警察组织法主要包括《晋察冀边区行政委员会组织条例》《晋察冀边区县、区、村组织条例》《公安局暂行条例》《关于改变公安机关及其工作范围的决定》等。根据以上法律法规的内容规定，此时的警察组织体制已经摒弃之前的“垂直领导体制”，而实行“双重领导体制”，使警察机关成为同级政府的组成部门，接受上级领导的同时，也受同级政府的领导和监督。此时除了建立警察机关之外，还建立了群众自治的治安组织——锄奸小组，协助警察机关保卫根据地。警察刑事法主要包括《太行区战时紧急处理敌探汉奸暂行办法》《山东省战时锄奸条例》《苏中行政公署、苏中军区司令部关于处理汉奸军事间谍办法》《陕甘宁边区锄奸工作指示》，这些警察刑事法具有地方特色，是各根据地根据自己的实际情况颁布的警察法规，同时又与军事相结合，是具有战时特色的警察刑事法，法律重点打击危害军事安全的敌特、汉奸、间谍活动。警察行政法主要包括以下三个方面的规定：①毒品管理，②武器管理，③警察行政程序。代表性的警察行政法有《晋察冀边区行政委员会关于严禁播种罂粟的命令》《陕甘宁边区查禁鸦片毒品暂行办法》《陕甘宁边区禁烟禁毒条例（草案）》《陕甘宁边区武器登记给照暂行条例》《违警处罚暂行办法》等。

解放战争时期，中国共产党的政权建设逐步走向成熟，为新中国成立后政权建设积累了宝贵经验。在警察法制建设方面的成就主要体现在：①警察组织法规逐步实现统一，改变了抗日根据地时期不统一的现象；②警察刑事法律适用范围扩大，将战争犯等新型犯罪行为纳入到警察刑事法律的管辖之中；③警察行政法的涉及面扩大，治安职能进一步强化，社会管理职能也逐步加强，赌博、反动会道门、出入境等方面内容都纳入到警察行政法的调整范围。这时期的主要警察法有《华北人民政府关于县市公安机关与司法机关处理刑事案件权责的规定》《禁止赌博的指示》《关于处理一道贯等封建会道门中几个具体问题的指示》《华北区战时出入境管理办法》等。

纵观新中国成立前中国共产党领导的警察法制建设，不难发现，很大一部分警察法具有政策性、暂时性、应急性、不稳定性等特点，这是由当时的社会环境所决定的。随着国家政权建设的逐步成熟，警察法律制度建设也逐步走向成熟和稳定。