以上海为例：公众参与制度设计对控规运行的影响

7.2.1.1　运用利益相关者分析明确参与主体的概念、确定各方权责

利益相关者理论源于国外，是在对传统股东中心理论的质疑和挑战的基础上产生的。1927年，通用电气公司的一位经理在其就职演说中最早提出为公司利益相关者服务的思想。1984年，弗里曼率先把该理论运用于实践，并认为：“一个组织的利益相关者是指任何可以影响组织目标的或被组织目标影响的群体或个人。”该定义得到众多学者的一致认可和推广。该理论的核心思想是：一方面，在经营管理等活动中要充分考虑和体现各个利益相关者的利益；另一方面，只有通过协调和整合利益相关者的利益关系，才能达到整体效益最优化。利益相关者理论最重要的作用是对利益相关者进行界定和分类，分析不同利益相关者的利益诉求，进而实行相应的对策研究。明确上海控规运行过程参与主体的概念及其权责，需要借用利益相关者分析方法。首先要界定谁是利益相关者，其次分析利益相关者的利益诉求及利益相关者与项目的利益关系，以此为依据确定利益相关者的角色定位，明确其在参与中的权责^[8]。

（1）参与主体的分类

规划主体合法性分析中已经明确了规划主体包括政府、专家、规划基地内的居民、相邻地块内居民、规划基地内单位和组织、相邻基地单位和组织及开发商七大类，这一定义比较概括，具体到上海控规运行过程中的规划主体有所不同。根据实际案例进行利益相关者分析，上海控规编制过程中参与主体包括市、区级政府，市、区级规划行政管理部门，政府其他各相关部门，规划地块内人大代表及政协委员，规划地块内的居民，规划地块内的社会团体，相邻地块内居民，相邻地块内社会团体，专家。上海控规实施（行政许可）过程中参与主体包括市、区级政府，政府各个部门，市、区级规划行政管理部门，相邻地块内居民，相邻地块内社会团体，专家及开发商。其中，市、区级政府，市、区级规划行政管理部门，政府其他各相关部门规划地块内人大及政协属于政府组织，其他主体属于“公众”概念范畴。

表7-1　控规运行过程中的利益相关者

（2）参与主体的利益诉求

城乡规划过程是政府决策者运用手中所掌握的政治权力，对社会各利益需求进行折中和平衡，进行社会价值权威性分配的过程。转型时期，如何推动城市经济发展是政府关注的焦点，经济发展包括以下几个内容：扩大经济总量以增加税收；增加就业岗位以减少失业；投资城市建设以改善市容。只有经济发展了，政府收入、就业、城市建设才会改善，才能体现政府的政绩。城市空间就成为政府发展经济的重要控制手段。一方面，政府更关心那些与城市经济发展密切的规划议程和规划内容，以及涉及城市形象方面的“标志性建筑”，通过这些显示自己的政绩。另一方面，由于城市土地有偿使用制度的实行，城市土地使用权转让费成为地方政府预算外收入的重要来源，地方政府具有不断扩展城市空间规模，增加财政收入，获取更多建设基金的利益动机。政府各部门利益诉求在于追求各部门利益、促进效益最大化，保证城市正常运转。规划行政管理部门由于受体制影响向政府利益妥协。人大及政协的利益诉求在于谋求地区发展，维护公众个人利益，维护自己个人利益。地块内及相邻地块的居民及社会团体的利益诉求是保障与自己直接利益相关的居住、工作、交通、绿化等空间内容。开发商的利益诉求在于通过空间开发最大化实现利润。专家受职业教育和学科传统的影响，其利益诉求表现为维护公共利益、构建美好社会。

（3）参与主体角色定位

由以上分析可知，参与主体中，市、区级政府，政府各部门，地块内及相邻地块的居民，地块内及相邻地块的社会团体，开发商与控规编制与实施的利益息息相关，他们应该是核心利益相关者，涉及利益分配，公平地参与利益博弈。规划行政主管部门履行其职业要求，负责组织控规的编制和审查，依据审批后的控规实施项目管理。专家与大众最重要的区别是利益和技术的差别，也就是说，城市规划中的技术性事项的参与者应当为专家，专家的优势在于发现事实，提供科学的解决方案。在价值判断方面，专家较之普通公众并无优势，因为价值问题在大多数情况下没有真伪对错的标准，而更多的是个体的偏好或是取向的问题。因此，专家的角色定位应该是在经各核心利益相关者进行利益协调完后，对方案进行技术把关。人大、政协按照国家的政策，即1995年1月14日中国人民政治协商会议第八届全国委员会常务委员会第九次会议通过的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，应该起参政、议政及监督的作用。

表7-2　上海控规运行过程规划主体分类及定位

7.2.1.2　尽早参与原则和全程参与原则

尽早参与原则的目的是使公众的想法尽早被知道，公众能尽早参与利益博弈，对规划结果产生实质影响。此原则表现在控规编制过程中：在控规编制计划阶段，公众就拥有动议权，即公众可以提出控规编制计划，报规划行政主管部门审批，在控规立项后规划研究和评估阶段听取公众意见，在规划目标制定阶段就同公众一起协商制定。因为规划编制是基于理性主义的方法，所以在规划初期纳入公众的意见，规划方案才能很好地体现公众的想法。此原则表现在规划实施阶段：在土地出让类型的项目中，规划行政主管部门设定招拍挂条件时，就应该征求公众的意见，将公众的意见作为招拍挂的条件之一；在土地划拨类型的项目中，规划行政主管部门审批选址意见书阶段，就应该征求公众的意见。尽早参与原则在各国的规划公众参与制度建设中都占有重要的地位，是实现公众参与有效性的重要条件。

全程参与原则是指公众参与规划的全过程体现在两个层面：一是持续性地参与控规运行过程中的每一个阶段，即包含控规评估、控规编制、控规实施全过程；二是每一个阶段的每一个步骤中公众都有机会参与，例如控规编制阶段的规划目标确认、规划草案制定、规划方案评审等一系列的过程公众都有机会表达意见或参与协商，只有这样，才能真正实现规划输入合法性的透明和开放。

7.2.1.3　实现参与程序结构化，建立完全程序化的规范流程

参与程序的结构化是指按照程序不同功能“模块化”“层次化”，形成一系列纵向结构与横向结构搭配合理，适宜操作的结构内容。首先，确定参与程序的功能板块，如发布信息、听取公众意见、处理公众意见等；其次，确定不同功能板块内的横向程序内容，如可将听取公众意见阶段的横向结构分为听取公众意见的方式，听取公众意见的时间、地点等；最后，确定听取公众意见参与方式的程序性内容，如确定座谈会的启动程序及正式程序内容，包括参与人选择、发言顺序、结果反馈等。对于某些复杂的内容，可能程序结构层次还要更多。

参与程序的结构化不仅指将参与程序层次化，更指所有的参与过程都要经过严格的程序性内容进行规范。规范的程序化流程首先是可以减少交易成本，提高参与的效率。按照新制度经济学观点，制度会降低交易成本。程序是制度的重要组成部分，合理的参与程序，即经过设计的，已经减少了行为过程中可能出现的重复或多余环节，把环节简化到尽可能少但又保证有效的程序，节约时间、精力，节省资金，程序规定了行为先后次序排列、衔接关系和时限，有利于行为有条不紊的进行。其次，规范的程序化流程可以有效约束政府的行为，防止机会主义行为的发生。目前公众参与制度设计中缺乏详细的程序，政府自由裁量权大，尤其为了追求自己的利益，他们会利用制度设计上的漏洞采取不利于公众参与的行为，而程序化的操作规则可以严格控制政府的行为。最后，规范的程序化流程有利于监督。公众参与制度程序是监督参与行为和决策合法性的重要依据。程序的存在会给监督者判断规划决策活动是否违法或不当提供切入点，也就是说，有了程序的规定，监督者就可以在决策过程中及时发现违反程序的问题，避免决策失误。

7.2.1.4　调整参与机制，建立均衡化的博弈规则

前文分析了目前公众参与程序结构导致政府与公众之间参与力量不对等，是一种不均衡博弈规则，严重影响了公众意见对规划决策结果的实质性影响，为了实现“理想语境”下的程序正义，必须对目前的参与机制进行调整，建立均衡化的博弈规则。

所谓均衡博弈，是指博弈各方力量对比相对均衡的博弈过程。与力量对比悬殊的非均衡博弈相比，它有几个明显的特点：一是均衡博弈的参与各方在资源、权利的占有上相对平等，而非均衡博弈的各参与方则存在明显的（甚至是严重的）不平等；二是均衡博弈中不同利益集团的博弈能力不存在过大差异，而非均衡博弈各方的博弈能力则严重不均等，由此形成强势群体对弱势群体明显的博弈优势；三是均衡博弈中的各博弈主体能够与其他博弈主体形成多向互动，其博弈策略在作用于他方的同时，也受对方博弈策略的制约，而非均衡博弈中，强势群体的博弈策略对弱势群体利益的实现存在“强势”的制约，而后者则很难对前者产生有效的影响。

如何建立均衡的博弈规则，即如何实现公众的话语权与政府话语权的对等。通过西方各发达国家的经验，我们可知公众与政府获得对等的途径有两种：一是通过代议制民主中公众的投票权赋予公众实质上的话语权，代议制民主中官员对人民负责，官员必须随时倾听民众的意见，并要证明自己政策的合法性，因而促使官员有动力去进行公众参与，并保证公众的意见能够得到应有的尊重。如英国，虽然城市规划公众参与制度结构也倾向于政府权力独大，但是由于有代议制民主做基础，因此公众的意见可以得到政府的尊重。二是通过某些参与机制赋予公众和政府相等的话语权。如美国，通过听证会、动议制度及复决制度赋予公众很大的参与权，政府不得不采纳公众的合理建议。我国的选举制度不是严格意义上的普选制，很多官员都是通过上级直接任命，官员主要对上级负责。也就是说，公众很难对政府产生实质上制约。在我国，公众在参与过程中要想获得与政府平等的话语权必须通过设置特定的参与机制，使公众与政府之间实现平等的话语权。这些机制要能够使参与博弈的不同群体享有相对平等的地位和权利，能够充分表达各自利益，其多元利益诉求都能得到应有的重视，能实现良性互动、充分协商，使博弈各方的策略能够相互影响、相互制约，避免“单向最优”的博弈结局。

以“权利制约权力”，要赋予参与的公众多种权利模式，形成均衡的博弈规则。这些权利有以下几种。

（1）动议权

控规编制动议权是指一定数量的公众依法向法定有规划编制立项权的行政主体提出有关制定、修改控规的请求或建议权^[9]。给予公众动议权是提高规划合法性的重要条件。首先，动议权是使公众参与城乡规划权范围内的权利，在享有动议权的情况下，公民不再是被动地接受规划，而是主动地提出规划议案，发表自己的看法，保障公众的动议权可以使其从源头保障自己的权利。其次，赋予公众控规动议权，可以平衡社会公众弱势社会阶层与强势社会阶层之间的利益。为不同的社会阶层开辟健全的利益诉求机制，有效保障弱势阶层的参与权利，使得不同社会阶层都能够将其利益诉求反馈给规划部门，从而平衡社会各阶层之间以及行政机关与社会公众之间的利益。最后，赋予公众控规动议权，可以帮助政府更好地了解公众真实的偏好。虽然规划行政主管机关对自己管辖范围内的事项比较熟悉，了解需要解决的问题和解决的途径，但是他们也容易受到本部门主客观条件的限制。行政机关和一些专门机构提出的规划动议，未必能够体现广泛的民意，很多公众关心的涉及切身利益的问题行政机关并不了解。将行政立法动议权赋予行政相对人，可以最大范围集思广益，给行政立法机关开通一条广泛收集信息的渠道，可以使行政机关了解公众的真实利益偏好，而使得规划真正体现广大人民的意志。伍德罗·威尔逊曾给立法动议权很高的评价，认为它是“门背后的枪”，尽管不经常起作用，但在关键时候还是大有用处的。

（2）协商权

根据《韦伯大辞典》的解释，协商是指“冲突的双方，为了解决某些事情，双方面对面沟通、讨论，并互相让步、妥协的行动过程”。相焕伟认为，“协商内含理性、平等、互动、妥协、合意等特质，它是指具备不同偏好的双方或多方，通过信息的释放、交换与协调，促使各方的偏好妥协、让步，达到彼此间均能接受之结果的交叉互动过程，其核心要素是主体的平等性、过程的交互性、结果的合意性。”^[10]协商权是公民的一项基础性权利，它直接体现了人民主权原则，是对代议制民主的有益补充，同投票选举方式一样是直接民主的表现形式。赋予公众参与控规的协商权可以从以下几个方面进行。

①扩大规划决策过程中的信息量，提高决策的质量。一是当协商在开放的公共集会上进行的时候，协商环境提供了更多关于社会中所有不同团体人们利益的信息。大量的人和团体有机会来审查这些事实并检验彼此的看法，可使公民通过借鉴彼此的知识、经验和能力来扩大他们有限的视野，纠正易犯错的观点，产出单个参与者未曾想到的各种方案。贺伦认为这样做可以增加出现良好判断的机会。二是所有成员都参与讨论和争论过程的社会至少能够发现那些基于脆弱偏见的政策，而且那些关于这些事物的更荒谬和更迷信的推理形式总会受到削弱。三是理性会更具有公共性，公共舆论更可能基于所有视角、利益和信息而形成，反映了所有受到影响的协商者更为广泛的要求，而不大可能将合法利益、相关或适当的反对意见排除在外。在充分获得那些对于实现社会目标而言的重要事实的信息基础上，通过把政治正当化和决策置于多种备选方案中，公共协商普遍地改善了决策的质量，提高了民主政治中的决策质量。

②提高决策结果的合法性。协商的合法性是指每个参与者都愿意接受公正协商产生的结果。因为“同意”是协商决策的核心。公共协商就是公民借以证明自愿接受的、具有集体约束力的法律和政策正当性的工具。协商结果的政治合法性不仅建立在广泛考虑所有人需求和利益基础之上，而且建立在利用公开审视过的理性指导协商这一事实的基础上，即不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果。因此，其成员有义务遵守这些结果。一方面，这种集体的批判性反思过程预先假定参与者将争取超越自身观点的局限而理解别人的观点、需求和利益：不是通过任何可利用的劝说机制将自己的观点强加给别人，而是真诚地通过相互理解和妥协的过程达成一致。另一方面，协商过程的政治合法性是通过在政治上平等参与和尊重所有公民道德及实践关怀的政策确定活动而完成的。

③公共协商过程能够产生道德效应、培育公民美德、形成共同体。具体表现在以下三个方面：第一，公共讨论能产生道德效应。米勒认为陈述理由和回应挑战的要求将会消除基于错误经验偏见的非理性偏好，消除没人愿意在公共场合提出的道德上令人厌恶的偏好，以及消除狭隘的自我中心主义的偏好^[11]。第二，协商有助于培养公民美德。人们通常将密尔和阿伦特看成是这种教育观点的支持者。虽然他们在运用各自概念方面存在重大差异，但都认为参与公共事务本身是好事，个人可以在参与公共事务中获益，理解、自主与尊重他人等政治中的这些重要品质将会在一个鼓励所有公民进行协商的社会中得到更大改善。第三，公共协商过程有助于形成公民认同或共同体的意识。主体间的谈话的共同根据具有推动性力量，产生阿伦特所谓的“交往力量”，而且这种实践需要的“扩展的智力”本身就是一种团结的形式。

（3）听证权

听证（hearing）一词的产生，源于英美普通法中的“自然公正”原则。它要求行政机关权力的行使必须符合自然公正原则，其内容包括听取对方意见和任何人不能做自己案件的法官^[12]。开始是司法领域中对被审判的当事人一种辩护权的设置，后来发展为今天的审判形式。接着，行政领域尝试使用这种制度，即行政行为的相对人在行政主体作出影响其合法权益的决定时，行政行为的相对人有权利要求得到行政机关自然公正的处理。后来，美国在1946年的《联邦行政程序法》中进一步深化了这种原则，发展为美国的“正当法律程序”的形式。在大陆法系国家，尤以德国的行政法所确立的行政合法性原则，为听证制度的建立奠定了一定的法理基础，从而使行政听证制度在许多国家建立起来。(www.xing528.com)

关于听证的概念，有各种不同的表述，但本质大概相同，即“听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政相对人表达意见，提供证据的程序以及行政主体听取意见、接收证据的程序所构成的法律制度”。政法学界将行政听证分为正式听证和非正式听证。正式听证，又称“审判型的听证型”，意指“行政机关在制定法规时和作出行政决定时，举行正式的听证会，使当事人得以提出证据、质证、询问证人，行政机关基于听证记录作出决定的程序。”非正式听证，又称“咨询型的听证型”，是指“行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以供行政机关参考，行政机关无须基于记录作出决定的程序。”非正式听证类似于公示制度，在此不作讨论，本研究主要考察正式听证制度对公众参与控规运行过程的作用^[13]。

正式听证属于协商型程序，但是与协商性不同的是它的准司法性。在正式听证程序中，借鉴了司法程序中两造对抗、法官居中裁判的构造模式，由主持人居中听取矛盾双方作为控辩双方的陈述，询问证人，控辩双方在听证过程中有权向主持人提交证据，询问证人，展开辩论。这样控辩双方的证据在听证程序中都得到充分的展现，并就其真实性、关联性和合法性进行了讨论，有利于主持人发现案件真实，为行政机关作出行政决定提供基础。另外，程序中的案卷排他性效力，即只能以案卷所记载的证据为根据确定事实，不能在案卷以外以当事人不知道或者未经质证的证据作为确定事实的根据，可以说正式听证中公众意见也具有举足轻重的地位，它可以直接影响决定的作出。整体上说，这种方式更适合于矛盾冲突的裁决。在美国，正式听证是行政裁决的主要程序，体现了程序正义的精神，其结果更易被公众接受。

（4）复决权

从法学角度说，所谓复决权是指议会通过的议案须交由人民表决方能决定是否生效的制度设计。从一般意义上讲，公众复决权是指公众对享有投票权的公民依法得以赞同或否决特定法案或重大事项决策的权利^[14]。公众复决权的理论基础在于人民主权理论^[15]。人民主权，是指国家的一切权力属于人民，国家最高权力掌握在人民手中，全体人民具有平等地参与政治决策过程的权利。当政府作出的决策违背人们的意志时，人民有权复决之。公众复决是直接民主的一种形式，拥有很多优点：第一，它可以获得最大的民主，可以直接明确了解人民的需求，帮助人民实现自己利益。第二，有助于增强公众参与的效能感，培养公众的政治责任感。公众可以通过复决权赞成或否决政府的决策，保障自己的利益，参与的效力明显，这激励公众继续参与。第三，它是公民对政府机构进行监督的有力武器，可以防止政府机构的决策偏离和背叛民意，侵夺人民的权益。

复决分为强制性复决和选择性复决两种，前者指政府将决策交付公民进行复决，此类复决权的行使实行双重多数原则，即只有获得大多数投票才能通过决策。后者指政府决策形成后不必交由公众表决，而是在一定时间内如果有一定数目的公众联合签名反对，则决策不通过^[16]。控规运行过程赋予公众一定的复决权可以真正实现公众的意志对规划结果产生实质影响。

7.2.1.5　运用多策略完善公众意见处理和反馈机制

（1）采取中立机构处理公众意见

从程序制度安排层面而言，程序中立的核心要素是不偏不倚的决定制作者。几个世纪以来，作为西方法律程序基本原则的“自然正义”，一直将公正、独立的裁判者作为—项最基本的要求，即任何人不得作为自己案件的法官。这一要求的实质就是为了保障程序主持者和裁判者的中立性。它要求裁判者：①对于裁判结果不得有某种利益；②在程序的进行过程中不得存在偏见；③不能既是控诉者又是法官；④不得行偏私^[17]。基于这样的理念，公众参与意见处理公正性在于需要选择一个非政府和非公众的中立的机构组织进行裁决，还需要一定的城市规划专业和技术能力，并且与项目之间不存在利益关系。中立的组织更有助于发现真相、作出客观的决定。从价值的角度看，中立可以使当事人相信他们能够通过中立的程序进行“公平的竞赛”，从而拥有对法律程序制度的信心和积极性。

（2）采取公众意见处理旁听机制

众所周知，无论是在东方还是在西方，信息公开透明正逐渐成为现代政府的行为准则和目标。公开原则是指权力运行的每一阶段和步骤都应当以相对人和社会公众看得见的方式进行。这样可以有效地预防、控制权力的滥用，正如王名扬先生所说：“公开原则是制止自由裁量权专横行使最有效的武器。”^[18]建立公众意见处理公开原则，即是需要将公众意见处理过程暴露在公众的监督之下，目前合适的方式是旁听制度。

旁听是民主政治发展到一定阶段的产物。它最早并不是出现在立法领域，而是在司法领域，是公开审判原则的基本内容。我国旁听制度源于全国人大常委会1988年7月1日通过的《七届全国人大常委会工作要点》决定的“要积极创造条件，建立常委会和专门委员会会议的旁听制度”，及1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第十八条规定的“大会全体会议设旁听席。旁听办法另行规定”。旁听制度需要明确几个原则：一是事先告知，旁听程序的开始阶段必须向旁听人员公开有关的材料；二是旁听人自由原则，即正常情况下任何人都可申请旁听；三是完整程序原则，即程序内容要包括公告，确定旁听人实质参与环节、整理反馈环节、监督与救济环节等各项内容。

（3）建构公众进一步申诉的通道

对于程序公正的要求来说，当事人应当享有通过申诉而请求有关的主体对公众意见处理决定进行审查的权利，即申诉权。申诉的目的主要是为了使行政决定更加准确和合理；基于对接受申诉的机关的信赖，人们可能会在心理上相信经过申诉而作出的决定具有更多的正当性和合理性，即当事人认为某个行政决定实体或程序上不公正时，他们应当拥有一种制度化的途径来表达他们的意见，即使通过行使申诉权而没有改变原来的决定，当事人也有理由认为这要比根本没有这样的途径好得多。因此，申诉也有助于体现程序的正义。公众如果对公众意见处理的过程和内容不满，有权进行申诉，这相当于是对监督进行监督，为了避免陷入无休止的境地，本研究建议此处的申诉权仅限于内部机构复议。

（4）对公众意见处理与反馈进行时间限制

程序经济原则并不仅仅意味着法律程序越简化越好，而是要求程序在满足一些基本条件的前提下，尽可能地减少程序直接成本，其基本目的就是使法律程序成为一个经济的、人们愿意去接受和运用的制度性装置。公众参与意见处理及回馈机制的经济性在于明确程序进行阶段的时间，保证其顺利有效的进行。

（5）规范公众意见反馈内容的形式，真实明晰地反映信息

王锡锌在程序正义要素体系中没有提及真实原则，但是真实原则是一切信息传达的根本，明确、详细的公众参与意见的内容使公众对公众意见的实际状况有清晰的了解，帮助其与政府之间达成反映公众真实偏好的意见，提高规划的合法性。

7.2.1.6　优化审查制度，建构合理的审查主体、审查标准和审查程序

（1）建构第三方审查主体

参考世界各国审查主体的研究，目前存在三种形式，即本机关内的相关机构进行审查模式、上级机关相关机构审查模式、本级人民政府法制机构统一行使审查职能的模式。从本质上讲，这三种审查方式实际上完全属于政府方审查模式。选择政府方作为审查主体优点是其对政府内容行政行为和业务比较了解，知根知底，缺点是容易相互包庇。那么是否可以选择公众方作为审查主体？从理论上讲，其优点可以限制政府的权力，但是由于公众追求自身利益的限制，也可能会将结果完全导向个人利益方，损失公共利益。那么是否可以选择专家方组成审查主体？从理论上分析，专家会从技术的角度考虑问题，很难站在公众的立场考虑，无法考察参与实质的有效性。结合以上审查主体的优点，研究建议可建立由政府方、公众方和专家方共同组成的第三方审查主体，类似陪审员制度。

（2）建构实体审查和程序审查双重标准

程序性审查标准是指审查机构严格按照公众参与制度规定的程序内容进行审查，实质性审查是指审查机构按照公众意见是否被采纳，采纳的合理性进行审查，这两方面审查标准都有自己的优缺点，仅审查程序有可能忽视结果不公正的问题，陷入形式主义，仅审查实质性内容也有可能忽视过程不公正的问题。因此，公众参与执行情况的审查标准应该将实体合法性审查和程序合法性审查相结合，对公众参与的实体和程序是否都符合规定、具有合理性进行审查。

（3）构建审查程序，规范化操作流程

确定了审查主体和标准，审查制度的有效实施还在于建构完整的审查程序。首先，为了保证一定的规划审批效率，审查机构应当在规定的时限内完成对公众参与内容的审查任务，为此必须对合法性审查的期限作出明确规定。其次，为了保证过程的透明性，还需要将审查过程和结果予以公开，允许公众质疑和申请救济。最后，对于审查结果的处理需要作出明确规定。

7.2.1.7　加强程序性问责，明确问责标准，实行异体问责

（1）加强违反程序规定的问责内容

确定了城乡规划公众参与程序，需要考虑程序如何被遵守的问题，权利对应相应的责任，因此必须建立履行城乡规划公众参与程序的组织者违背程序的问责机制。针对目前我国《城乡规划违法违纪行为处分办法》的缺陷，需要改进的是：首先，需要明确违反法定程序需要承担法律后果的行为，这应该包括步骤违法、方式违法、顺序违法、时限违法。其次，需要明确的是违反的法定程序的法律后果不仅是指实体程序，还包含了程序的价值。如行政主体在违反程序规定中存在着重大过错，严重缺乏必要的形式要件，还有如案例展示中的欺骗、造假行为，即使结果并未对行政相对人造成任何实际的损害，但其仍然要承担否定性的法律后果，因为那是对法律权威性的极大破坏，会使人们丧失对法律的信任，扭曲对法律的认识。因此，否定性的法律后果除了实际的损害事实之外，还包括了对程序价值的损害，而不论是造成了实际的损害，还是对程序价值的损害，都必须承担否定性的法律后果。

（2）明确问责标准

建构详细的问责标准，按照违反程序的行为及后果情况列出处分的类型。如违背听证程序，进行什么样的处分；违背信息公开程序的，进行什么处分；违背其中几条原则，又该如何处分；同理，产生了什么样的后果的要给予什么样的处分等等，都应该给予详细的规定。

（3）实行异体问责

行政异体问责的主体主要包括以下几类：各级人大、新闻媒体、社会公众、司法机关、人民政协和民主党派等。实行异体问责首先要确定选择什么样的异体做问责主体。异体能不能进行问责涉及两个基本的问题：一是异体是否具有问责的职责和权力？对此，宪法和法律等已经明确了它们问责政府及其官员的职责和权力。二是异体是否具备实现问责的能力。执行城乡规划公众参与制度监督和问责需要一定的城乡规划专业及法规知识，以上类型的主体全部缺乏。由此可知，不能选择以上的任何一种作为异体问责的主体。研究建议建立联合异体问责主体，即选择以上类型中的几个组成问责联盟，执行对规划行政机关履行公众参与制度行为的监督和问责。通过进一步分析，新闻媒体和司法机关属于特殊类型的异体问责，不宜进入联盟组织，建议选择由人大代表、政协委员及具有城乡规划相关知识的专业社会人士组成问责小组。