依法办事思想的渊源与影响

胡盛仪^[1]1　何克祥^[2]2

江泽民同志在党的十五大报告中提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”的宏伟战略目标，举世瞩目。这一目标的提出，使中国这样一个有着几千年文明史的古老国家在现代化进程中迈开了一个巨大的步伐。值得一提的是，依法治国目标的提出不仅顺应了时代的潮流，也是中国共产党领导中国革命和建设80多年实践的厚重积累所致。其中，特别不能忘记的是曾经为中国社会主义法制建设作出了巨大贡献的董必武同志。

董必武是中国共产党的创建人之一，是我党老一辈无产阶级革命家、法学家，新中国社会主义法制理论的主要奠基人，中国社会主义法治文明建设的拓荒者。他早年留学日本，专修法律，回国后曾与人在武汉合办过律师事务所，后又长期领导我们党和国家的政法工作。1934年，董必武曾担任过中央苏区最高法院院长，新中国成立后先后担任政务副总理兼政法委员会主任、最高人民法院院长、人大副委员长、国家副主席、代主席等职，曾为新中国法制建设作出了突出的贡献。特别是董老深刻的法制理论和法制思想给我们留下了一笔丰富而宝贵的遗产。认真梳理和深刻挖掘这笔珍贵的遗产。对我们今天建设社会主义法治国家具有极为重要的现实意义。

一、依法办事思想

1956年9月19日，董必武在党的八大会议上作了题为《进一步加强人民民主法制，保障社会主义建设事业》的专题发言。他在这次发言中回顾了从革命战争年代到新中国成立后，我国人民民主法制的形成过程，以及其在不同时期所发挥的重要作用，总结了新中国成立以来法制工作取得的重大成就和基本经验，严肃指出了当时党内和社会上不重视法制和不遵守法制的现象，深刻分析了产生这些问题的历史、社会及现实方面的根源。在此基础上，董必武指出，在党和国家的中心任务已经转变到为“尽可能迅速地把我国建设成为一个伟大的社会主义国家”的形势下，“党就必须采取积极措施，健全我们的人民民主法制”。^[3]

董必武进而提出一个著名的论断，即“依法办事，是我们进一步加强人民民主法制的中心环节”。^[4]同时他还阐明了依法办事所包含的深刻内涵:“其一，必须有法可依。这就促使我们要赶快把国家尚不完备的几种重要的法规制定出来……其二，有法必依。凡属已有明文规定的，必须确切地执行，依照规定办事;尤其一切司法机关，更应该严格地遵守，不许有任何违反。……依法办事就是清除不重视和不遵守国家法制现象的主要方法之一。”^[5]为达到依法办事的目的，董必武特别强调指出:“我们反对一切随便不按规定办事的违法行为。今后对于那些故意违反法律的人，不管他现在地位多高，过去功劳多大，必须一律追究法律责任。”^[6]

列宁在谈及选举时有句名言:“任何由选举产生的机关或代表会议，只有承认和实行选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主的和确实代表人民意志的机关。”^[7]类似地，我们有理由认为:只有对任何违反法律的人一律无差别地追究法律责任，依法办事才是真正的、确实的。可见，董必武同志的依法办事思想是何等的深刻和彻底!

依法办事思想的基本精神被载入党的八大决议，成为我党法制理论的奠基石，也是党的十五大依法治国的基本方略的思想渊源。应该说，董必武依法办事的思想在当时党的领导集体中产生了较大的影响。1957年1月，毛泽东在省市自治区党委书记会议上，专门讲了法制问题。他说:“一定要守法，不要破坏革命的法制。……我们要求所有的人都遵守革命法制。”然而，令人痛惜的是随着党内“左”倾思想日益严重并逐渐在党内占据主导地位，终于酿成那场破坏法制、给党和人民带来极大灾难的悲剧。“文化大革命”破坏法制的负面影响是不可低估的，它使得法律虚无主义一度在中国盛行。

二、培养人民群众守法的思想

董必武因其特殊的历史背景和实践经历，在建国之初，他对新中国的治国方略，不仅从政治的视野，而且从法律的角度进行了思考。他认为:人民夺取政权是不依靠法律的，但是建立政权和巩固政权则必须依靠体现人民自己意志的法律。董必武曾明确指出:“……人民民主专政的最锐利的武器，如果说司法工作不是第一位的话，也是第二位”。^[8]他还在许多讲话中阐明了法制的功能，归纳为三项:一是维护革命秩序，巩固人民民主专政;二是保护人民的民主权利和其他合法权益;三是保障国家经济建设的顺利进行，保护和发展社会生产力。^[9]对于法制的重要性，他深刻地指出:“人类从进入文明社会以后，说到文明，法制要算一项，虽不是惟一的一项，但也是主要的一项。简单地说，国家没有法制，就不能成为一个国家。”^[10]正是基于对法制的功能和重要性的认识，董必武反复强调应当注重培养人民群众的守法意识。

1954年5月18日，董必武在第二次全国宣传工作会议上着重阐述了注重培养人民群众的守法思想这一重要问题。他说:“为什么培养群众的守法思想是重要问题呢?因为劳动人民在解放以前对一切反动的法律存在着极端仇视和不信任的心理，这在旧社会中是可以理解的。……这种心理继续到革命胜利以后，那就是很不好的一种现象。”^[11]董必武还实事求是地指出了解放后进行大规模群众运动对人民群众守法所产生的副作用。他说:“三反五反，思想改造，民主改造，这些大规模的群众运动，对我们政权的巩固是起了很大的作用的，但也有副作用。因为群众运动是不完全依靠法律的，甚至对他们自己创造的表现自己意志的法律有时也不大尊重。”^[12]董必武还对党员、干部漠视法律、不遵守法律的现象给予了严肃批评，他直言指出:“在我们党内，恰恰有这样一些同志，他们认为:天下是他打下来的，国家是他创造的，国家的法律是管别人的，对他没有关系他可以逍遥法外，不遵守法律。……假如我们自己不遵守宪法和法律，怎么能领导人民群众来守法呢?”^[13]为此，董必武大声疾呼:“一切党员和国家工作人员应该成为守法的模范。”同时提出:“要大力加强法制宣传教育工作，提高干部和人民群众的法制观念。……只有这样，才能使我们的法制切实地贯彻执行。”^[14]

在经过“破除资产阶级法权”和法律虚无主义思潮盛行的年代后，在面对当今中国仍存在不少领导干部违法犯罪和司法不公、司法腐败等严重的现实问题之时，培养人民群众的守法思想之任务无疑更为艰巨。重温董必武同志关于领导干部率先垂范和提高干部群众的法制观念的思想更具有直接的现实指导意义。

三、党员犯法应加等治罪和党政分开的思想

早在1940年8月20日，董必武在陕甘宁边区中共县委书记联席会议上就提出党员犯法应加等治罪的思想。他说:“边区政府是我们党领导群众建立起来的，政府也在党领导下工作。……我们如果违背了政府的法令，破坏了社会的秩序，我们自己必须负责，受到国家法律的制裁。……党员应当自觉地遵守党所领导的政府的法令。如果违反了这样的法令，除受到党纪制裁外，应比群众犯法加等治罪。为什么呢?因为群众犯法有可能是出于无知，而我们党员是群众中的觉悟分子，觉悟分子犯罪是决不能宽恕的，是应当加重处罚的。不然的话，就不能服人。……党员犯法，加等治罪。这不是表示我们党的严酷，而是表示我们党的大公无私。党决不包庇罪人，党决不容许在社会上有特权阶级。党员毫无例外，而且要加重治罪，这更表示党所要求于党员的比起非党员的要严格得多。”^[15]

董必武的上述讲话，就是今天听起来仍然令人肃然起敬，感人至深!它真正体现了一个共产党人、一个无产阶级革命家和法学家的无私胸怀和凛然正气!1941年5月1日，由中共边区中央局提出、中共中央政治局批准的《陕甘宁边区施政纲领》采纳了董必武的主张，其中第8条规定:“共产党员有犯法者从重治罪”，从而使这一思想付诸司法实践。

董必武的上述讲话至少包含两个主要观点:一是党员与其他公民一样在法律面前一律平等，反对特权;二是必须从严治党。前者在我国现行的宪法和刑法中都有明确规定，是社会主义民主和法治的基本要求。后者是共产党的宗旨和性质的必然要求。但现实中的情况却并不容乐观;在某些地方明明证据确凿的罪犯，却不交司法机关处理，而是沿用封建时代“以官当刑”、“以功折罪”那一套，只给予党纪政纪处分;明明问题的性质严重，又往往将大事化小、小事化了，甚至不了了之。尽管我们没必要在宪法或刑法上写上“党员犯法加等治罪”的条款，但反对特权，适用法律时人人平等和从严治党的精神却一定要坚持和落实。党员犯罪时，应依照法律条款在量刑时适用从重不从轻的原则。总之，这不仅是个法制问题，更是一个严肃的政治问题，是关系党的执政命运的重大问题。

关于党和国家政权之间的关系，在建国之初，董必武就明确提出党政分开的观点。他说:“党领导着国家政权，但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。……党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。”^[16]他进一步明确指出党与政权机关的关系应是:(1)对政权机关工作的性质和方向应给予确定的指示;(2)通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督; (3)挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党与非党)到政权机关中去工作。^[17]在党的八大上，他进一步阐明和发展了党政分开的主张。

在我们党内，董必武首次明确提出党政职能分开的观点，对此，薄一波曾给予了高度评价:“八大展示的探索成果，在经济领域以外，要算董必武同志关于法制建设的观点最为重要。……他明确提出了党政职能分开的原则。”^[18]作为政权机关组成部分的公安、检察、法院等司法机关，在党的领导下依法独立行使职权，充分履行其职能，防止以党代法、党法不分，尤其是防止党的领导干部以言代法、以权压法、非法干预司法活动，防止出现不受法律约束的特权者和特权阶层，董必武的这些光辉思想无疑具有重要的现实意义。

四、提高法律工作者的素质，建立健全司法制度的思想

古圣贤云:“徒法不足以自行。”法律是需要人去执行的。这就存在一个法律工作者的素质问题和司法制度问题，对于素质的提高和制度的建立健全，董必武历来就极为重视。他说:“有了法，还必须有具备起码的法律科学知识的人去运用，否则就不可能不判错案。这是个比立法更不易解决的问题。”^[19]他认为，国家和社会需要的法律工作者应包括:民政、公安、法院、检察、监察等部门的人员，还有律师、公证和仲裁人员，法医和监狱管理人员，以及高等学校和中学的法律教师，农村的法律宣讲员等等。另外，政府各部门和社会团体必须成立法律室或聘请法律顾问，这也需要一部分法律工作者。^[20]在各类法律工作者中，董必武更为关注司法干部，对他们提出了更高的要求。他力排众议，坚持主张司法干部是专业人员，有别于一般行政干部。他还特别指出:审判人员不但要懂得法律科学知识，还要懂人情事理，要求他们由外行成为内行，然后从内行成为精通审判业务的法律专家。为提高法律工作者的素质，必须对其进行培养和培训，董必武提出举办各类政法学校，包括高等政法学院和综合大学的法律系及中等政法学校，以及政法干部学校，政法干部培训班等。为稳定司法干部队伍，提高他们的素质，使他们业务上达到专业化的要求，他还于1954年11月的一次会议上提出对司法干部“争取实行垂直管理”的建议。

有了专业化、高素质的法律工作者，还必须建立健全各项司法制度，才能保证司法公正和效率。在1954年的司法工作座谈会和检察工作座谈会上，董必武严肃地提到了制度问题。他说:“我们要防止错判，减少错判，就必须建立各项制度来保证。”1954年9月的一届全国人大会议上，董必武当选为最高人民法院院长。在他任职期间，首要任务便是促进落实《人民法院组织法》，建立并不断健全公开审判、陪审、合议、辩护、审判委员会等项审判制度，对包括审判制度在内的司法制度，董必武作了许多重要论述，至今仍在指导我们的司法实践。现举其大要如下:

(一)公开审判是审判活动的重心

公开审判是1954年《宪法》和《人民法院组织法》规定的一项审判制度。公开审判怎么搞?1957年3月18日，董必武在军事检察院检察长、军事法院院长会议上说:什么是公开审判呢?就刑事案件来说，对交付审判的案件，开庭要公开，事先要把案情通知当事人，让他们准备公开辩论，并在法院门前贴出公告。开庭时，传唤当事人到庭，还准许旁听。开庭有开庭的规矩。如果不经过一定的程序，就把案子判了，那么这个判决就是违法的。法律规定不公开审判的案件当然不公开。但依法应该公开审判的案件，必须公开审判。董必武反复强调:“法院主要是搞好审判，公开审判是审判活动的重心。”

(二)人民法院依法独立进行审判

人民法院独立进行审判，只服从法律。这是1954年《宪法》和《人民法院组织法》的一项基本原则。但司法人员在执行该项原则的过程中不断受到批判和干扰，以致成为当时人们心照不宣的“禁区”。董必武为此作了专门研究，写了研究提纲，其基本思想是:人民法院独立进行审判的基本涵义是:法院专门于审判工作，不受行政机关的干涉，党对法院工作的领导是方针、政策的领导。还是在上面提及的1957年那次会议上，董必武说:“党的领导不是每个具体案件都要党委管，如果那样，那还设法院这些机构干什么?党是依靠机关里的党组来领导的。”董必武的这一思想对改善我党对司法工作的领导方法产生了重大的影响。

1977年9月9日，中共中央发出了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，指出:“中央决定取消各级党委审批案件的制度。对县级以上干部和知名人士等违法犯罪案件，除极少数特殊重大情况必须向上级请示外，都由所在地的司法机关独立依法审理。……党对司法工作的领导，主要是方针政策的领导，各级党委要坚决改变过去那种以党代政，以党代法，不按法律规定办事，包括司法行政事务的习惯和作法。”党的十五大以来，更是将保证审判权、检察权的独立行使作为推进司法改革的一项重要任务，并已经取得初步成效。

(三)法院、检察院和公安机关分工负责和互相制约(www.xing528.com)

还是在1957年的那次会议上，董必武提出:公安机关捕人，要经过检察院批准，没经批准就逮捕人，是违法的。检察院本身没有判决权，如果认为应该判刑，就向法院起诉。判刑或不判刑是法院的职权。法院审判不合法，检察院可以抗诉;公安部门发现法院判错了，可以经过检察院来抗诉。这叫分工负责，互相制约。在司法实践中，这项制度曾经得到执行，也曾经受到多次严重的冲击。如在1955年的肃反运动中，有的地方采取侦查、起诉、审判“一揽子包干”的做法，即把侦查员、检察员、审判员统一编组，各组一条龙办理法律手续。“大跃进”运动中，有的地方推行公安局长、检察长、法院院长“分片包干”的做法，即一个地方的案件由这三个部门中的一长负责主持办理，可以代行其他两长的职权，侦、控、审一手包办，侦查员、检察员、审判员也是如此这般，一员可以代行其他两员的职责。回来后再各自补办法律手续。董必武对这些做法进行了批评和抵制。1955年9月8日，董必武与苏联法学专家谈话时说:“在镇反工作中，有些地方就是公安、法院和检察院共同成立办公室。公安主办，检察院批准逮捕后法院出名判决，一个会议上就决定了。说明过去在运动中办案有些是很草率的，对这种情形我们正在极力纠正。”1958年4月，在最高人民法院召开的司法工作“跃进”座谈会上，董必武对一些高级人民法院负责人说:“审判是法院的主要工作，就法院来说，审判工作没有做好就是没有完成任务。公、检、法是整个司法系统统一体的各个环节，法院是最末一道工序，案件到法院判决后就执行了。法院不能走在公安的前面，也不能摆在检察的位置上。”董必武提出的公、检、法分工负责、相互制约的思想，逐渐形成中国特色的司法制度。经过长期的司法实践，深刻证明了这一制度具有其科学性和合理性，它既能有力地惩罚犯罪，又能有效地防止和减少错案。历史又一次证明了董必武同志的远见卓识。

另外，值得一提的是，作为建国初期协助周恩来总理全面领导政法工作的负责人，董必武对中国检察机关的建设及其事业的发展，作出了特殊的贡献。他从列宁的法律监督思想出发，指出检察机关的核心职能是进行法律监督，保障法律的统一和正确实施。董必武在深入研究了检察机关存在的必要性后，深刻指出:“目前国家和人民都需要检察机关，……这因为国家还存在，它的法纪还存在，维护法纪的机关必然还存在。直到国家消亡，人民不需要国家机器的时候，才不需要检察机关。”^[21]1951年后期，在增产节约运动中，一些地方决定撤销检察机关，董必武得知后，及时向毛泽东主席反映，最后决定检察署不裁撤。在后来的工作中，董必武一直关心着检察机关的建设和检察事业的发展。

作为新中国社会主义法制的主要奠基人之一，董必武同志的法制思想博大精深，上面所提的只是其中的很少部分，但从中仍然可以看出，这些思想对于我们今天加强法制建设，推进依法治国，建设社会主义法治国家具有多么重要的现实指导意义。正如江泽民同志1996年3月在董必武同志诞辰110周年纪念座谈会上所指出的:“董必武同志的马克思主义法学思想，是他留给我们的珍贵精神财富，对于我们今天加强社会主义法制建设，仍有指导意义。”正是有了董必武同志在社会主义法制建设方面不懈地努力探索，才为我们今天依法治国基本方略的提出奠定了坚实的基础。为此，我们应进一步深刻领会董必武同志法制思想的内涵和实质，继续和完成他的未竟事业，在党的十六大精神指引下，积极推进社会主义法治国家建设进程。这才是对他最好的纪念。

【注释】

[1]湖北省社会科学院政法研究所研究员、副所长。湖北省社会科学院硕士研究生。

[2]湖北省社会科学院政法研究所研究员、副所长。湖北省社会科学院硕士研究生。

[3]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第487页。

[4]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第487页。

[5]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第416－420页。

[6]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第488页。

[7]《马列全集》(第26卷)，人民出版社1984年版，第314页。

[8]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第99页。

[9]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第370页。

[10]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第520页。

[11]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第338－339页。

[12]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第340－341页。

[13]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第334－336页。

[14]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第514－515页。

[15]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第58－59页。

[16]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第190页。

[17]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第191－192页。

[18]薄一波:《若干重大决策与事件的回顾》(上卷)，中共中央党校出版社1991年版，第496页。

[19]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第375页。

[20]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第349－351页。

[21]《董必武政治法律文集》，法律出版社1986年版，第119页。