重庆商事制度改革的实践与挑战

（一）三个阶段

1.微企破冰阶段

自2013年6月起，重庆市在6个区县和3个微企孵化园的微型企业试点推行以注册资本认缴登记制、“先照后证”、放宽经营场所登记条件为主要内容的工商登记制度改革，并取得良好效果。这一阶段的主要特点是先行探索，学习并借鉴改革地区先进经验，为改革的全面实施奠定基础。[1]

2.全面实施阶段

2013年8月，在总结微企试点经验的基础上，制定改革方案，确立了重庆市工商登记制度改革的制度规则、主要内容及实施步骤。2014年1月28日，重庆市政府印发《重庆市工商登记制度改革实施方案》（渝府发〔2014〕2号），即日起在全市范围内实施以注册资本认缴登记制、试点“先照后证”制度、放宽住所（经营场所）登记条件为主要内容的工商登记改革，使重庆市成为全国为数不多的率先实施工商登记制度改革的省市之一。这一阶段的主要特点是全面放宽市场主体准入条件，有力激发了民间投资创业激情，促进了市场主体发展新高潮。

3.深化改革阶段

为加大改革力度，重庆市委将工商登记制度改革纳入全市全面深化改革25项重点任务。经重庆市委常委会会议审定，重庆市政府于2014年8月7日印发《重庆市深化工商登记制度改革实施方案》（渝府发〔2014〕42号），深入推进落实八类28项改革任务，标志着改革进入不断深化阶段。这一阶段的主要特点是解决改革过程中存在的问题，同步推进与工商登记有关的行政审批事项改革，加快推进后续监管和信用约束，推进注册登记更加便利化，改革进入深入实施阶段，市场主体普遍受惠，市场创业热情持续高涨。

（二）重大举措

重庆市有关部门认真贯彻落实国家工商行政管理总局和重庆市委、市政府决策部署，把商事制度改革作为全局性工作，切实抓好“放、管、服”，积极服务全市改革发展大局，有效激发了市场活力，促进了大众创业、万众创新，推动了经济社会发展。近年来，重庆商事制度改革的做法主要体现在4个方面。

1.立足政府职能转变，促进商事登记便利化

一是全面放宽市场准入条件。落实注册资本登记认缴制改革，除法律、行政法规和国务院决定明确实行注册资本实缴登记制的27类公司外，均实行认缴登记制度，取消公司最低注册资本限制、股东货币出资比例限制、首次出资额和出资期限等限制。推进“先照后证”改革，严格执行工商登记前置审批项目目录和清理工商登记后置审批事项，切实降低市场主体的筹建成本和准入门槛。放宽住所（经营场所）登记条件，探索推行“一址多照”“一照多址”，放宽住所权属证明限制，分类释放场地资源。

二是推进注册登记便利化。推进注册登记全程电子化，全市45个工商登记窗口和387个工商所全部上线运行网上行政审批系统；开发建设企业名称自主查询核准系统，推行互联网申报核名；在两江新区试点企业登记申请和推行电子营业执照。下放注册登记权限，向35个区县下放了冠“重庆”市名的核名权，36个区县将部分企业登记权下放给工商所；构建“授权+委托+远程”的外资登记模式，新增5个外资委托登记局和1个远程登记工作站。推进企业“三证合一”“五证合一”以及个体工商户“两证整合”登记制度改革，减少市场主体设立的办事环节，实现工商、税务、质监、人社、统计等部门间的信息共享。

三是完善市场主体退出机制。重庆作为全国个体工商户简易注销改革试点省市之一，永川区开展个体工商户简易注销改革试点，在试点基础上在全市全面推行个体工商户简易注销和强制注销制度；在渝北、涪陵、武隆试点推行未开业企业和无债权债务企业简易注销，实现市场主体便捷有序退出。

2.立足监管模式创新，着力打造现代监管体系

一是加强市场风险防控。重庆市工商局在全国率先探索建立市场准入预警机制，开发了注册分析软件，对外地异常投资、行业异常变动、设立异常集中等情况进行监控，严把源头关。率先对投资类企业采取严格审查和限制措施，切实防范金融风险。其中，重庆市工商局与相关科研院共同开发出集互联网情报监测、情报信息整合、情报分析研判、情报信息管理四大系统为一体的情报信息工作平台，实现了对200多个网站媒介、400多个专业频道自动进行24小时不间断监测，自动筛选、提取及推送有价值的情报信息。

二是强化信用监管平台建设。不断完善“重庆市企业联合征信系统”和“国家企业信用信息公示系统（重庆）”两个平台，推进重庆企业信用信息“一张网”建设应用，实现了完备的信用归集、透明的信息公示、公正的信用评价、全面的信息应用和有效的失信惩戒等五个功能。

三是推行双随机一公开和部门协同监管。以随机抽查市场主体公示信息为突破，逐步构建市场主体名录库和执法检查人员名录库，及时开发随机摇号系统，升级完善抽查管理平台，建立了内部经营异常名录管理系统和外网公司平台，对失信违法市场主体实施联合惩戒。

四是创新分类监管系统。推动“法人数据库”与“地理空间数据库”深度融合，开发全市市场主体分类监管平台，将市场主体精确定位到电子地图上，并由系统将其自动评定为良好、警示、失信、严重失信四个等级，据此实施差异化监管。

3.立足监管资源整合，不断完善市场监管体制

一是优化整合食药监机构监管职能。出台《重庆市人民政府关于改革完善食品药品监督管理体制的实施意见》（渝府发〔2013〕48号），将重庆市食品药品监管局的职责、重庆市质监局的食品安全监管职责、重庆市工商局的流通环节食品安全监管职责、重庆市卫生局的食品安全综合协调和组织查处职责进行整合，重新组建重庆市食品药品监督管理局。

二是探索两江新区市场监管机构改革。重庆商事制度改革在监管机构建设上，进行了大胆且有益的破冰尝试，通过对两江新区、原北部新区工商、质监、食药监三大部门的职能进行整合（2016年发改委的物价监督职能也已整合进来），新挂牌成立的两江新区市场和质量监督管理局，承担起两江新区范围内涉及生产、流通、消费环节的市场和质量监管职能，实现了行政审批、市场监管、质量监督、综合执法、消费维权的“五个一体化”。

三是健全多层次监管体系。初步构建了“市局、区县分局、乡镇（街道）监管所（办）、村社”的“三级机构、四级网络”的“横向到边、纵向到底”统一完整的监管体系。

4.立足经济转型升级，大力扶持小微企业发展

一是建立健全小微企业发展服务机制。按照“放开、减负、解难、引导”原则，建立并逐步完善了“1+3+N”微型企业发展扶持政策体系和以创业指导站、创业指导员为基层组织架构的市、区（县）、乡镇（街道）三级城乡工作网络。建立小微企业申办绿色通道、特色孵化园、创业基地、众创空间和微企特色村，进一步放宽准入，引导集聚发展。在全国率先建成小微企业大数据库、小微企业名录、“阳光公示”平台和若干个小微企业运行监测点，跟踪监测小微企业发展。

二是切实减轻小微企业经营负担。通过提供创业补助、减免增值税或营业税、推动取消和免征行政事业性收费及政府性基金项目、发放无抵押担保的创业扶持贷款等措施，切实减轻小微企业经营负担。

三是加大小微企业后续扶持力度。安排财政专项资金，对微型企业的创业者和管理者进行创业、经营管理等免费培训，并实施财务代账补贴、设备购置补助等十余项后续帮扶。鼓励引导大中型企业带动产业链上的小微型企业发展，举办重庆市微型企业创业大赛、微电影大赛等宣传推广活动，帮助企业扩大影响、开拓市场。

（三）主要成效

近年来，重庆市深入推进商事制度改革，不仅改“先证后照”为“先照后证”、企业“年检”制为“年报”公示制、注册资本金“实缴制”为“认缴制”，放宽住所（经营场所）登记条件，还积极推进“三（五）证合一、一照一码”和网上行政审批制度改革，极大地推进工商注册便利化。与此同时，坚持“放、管、服”并重，着力强化信用约束，对加强行为监管、监管执法、社会监督作出了总的安排，不断创新信息化、智能化监管手段。近三年，商事制度改革在“宽进”和“严管”方面齐头并进，取得了一系列比较显著的改革成效，主要表现为“一增一减、一大一小、一高一强”。

1.增：市场主体活力明显增强

一是市场主体总量、注册资本总额大幅增长以及市场主体结构不断优化（见表2-1）。截至2015年底，重庆市市场主体总量达193.79万户（其中内资企业58.17万户、外资企业5428户、个体工商户132.45万户、农民专业合作社2.63万户），注册资本总额达29832.56亿元，企业在市场主体总量中的占比大幅攀升，突出表现为第三产业企业数量和资本增速最快。

表2-1 商事制度改革以来的市场主体变化情况

注：表中所有数据均为课题组调研获得，后同

二是以创设微型企业为代表的大众创业热情明显增加（见表2-2）。通过创建创业指导站、聘请创业指导员、设立小微企业运行监测点、搭建微型企业孵化平台等方式，形成了覆盖城乡的工作网络；同时，也通过各类补贴来为微型企业助力解困。上述措施的实施，大力促进了重庆微型企业的生长和发展，也有力地带动了居民就业，取得了经济效益和社会效益的双丰收。

表2-2 商事制度改革以来的微企资助和发展情况（截至2015年底）

2.减：市场准入限制大幅减少

一是市场准入审批大幅减少（见表2-3）。依据国家工商行政管理总局文件《工商总局关于调整工商登记前置审批事项目录的通知》（工商企注字〔2016〕117号），对大量前置许可项目进行了清理，仅保留涉及国家安全和公民生命财产安全等部分项目的前置行政许可，原前置许可项目中，仅有约27%得以保留；并且，大力推进“前改后”审批改革，已经实施的“前改后”项目已达102项之多，前置审批压减率达73%以上。

二是企业设立办理时间大幅缩减（见表2-3）。通过深化网上行政审批制度改革，大幅简化注册登记流程，提升了登记审核效率。通过推行企业“三证合一”和“五证合一”、个体工商户“两证整合”登记制度改革，缩减办事环节，让“数据网上行、群众少跑路”。上述措施的实施，使得企业设立整体办理时间平均缩短了70%。(www.xing528.com)

表2-3 商事制度改革前后的行政审批情况对比

3.大：大数据监管方式不断创新

一是建成全市“小微企业数据库”和“企业信用信息数据库”（见表2-4），并加快推进将后者升级打造为重庆市法人信息数据库。其中，“小微企业数据库”主要包括“扶持政策集中公示”“申请扶持政策导航”“企业享受扶持信息公示”“小微企业库”等功能，实现了小微企业各类扶持政策和企业享受扶持政策信息数据的归集共享。重庆市“企业信用信息数据库”系统按时自动归集、批量导入全市所有机关、事业、社团、企业和其他法人的基础信息。该库建成以来，信息量保持着年均30%的高速增长，并且除工商之外的其他部门提供的数据量占比达到55%，数据领域和范围更加全面。目前，该库的升级版——重庆市法人信息数据库已进入招标建设阶段。

二是建成“重庆市企业联合征信系统”和“国家企业信用信息公示系统（重庆）”两大信用平台（见表2-4）。“重庆市企业联合征信系统”始建于2006年，2014年进行了第二期工程建设，重庆是全国较早建立该系统的省市之一。该系统涵盖了重庆市工商局以及其他65个市级部门的行政登记和处罚信息，涉及的市级行政主管部门都有查询权力和征信义务。“国家企业信用信息公示系统（重庆）”，基于“重庆市企业联合征信系统”的基础数据，企业的信用信息均对外公开，社会公众可以免费查询，涵盖了企业年报、异常经营名录、严重违法企业名单等信息的公示。2015年，访问量达到3.85亿次，有245万户市场主体通过该平台公示了年报信息和41559条即时信息，依法将8.15万户违规企业列入经营异常名录并对外公示。

表2-4 重庆市“两库两平台”建设成效

三是全市企业信用信息“一张网”得到广泛应用（见表2-4）。通过建立“一个平台联合归集、多个部门联合应用”的“双联合”工作机制，推进重庆企业信用信息“一张网”建设应用。截至2015年底，系统用户点击查询量达30.17万人次，访问1629.92万项指标；国家企业信用信息公示系统（重庆）共向社会公示了247.94万户（含吊销）市场主体的登记信息、28306条行政许可信息、2014年10月1日以后处罚的6876条行政处罚信息、7067条动产抵押登记信息、55910条“黑名单”信息、76437户企业经营异常名录信息和206388户个体工商户经营异常状态信息，系统总访问量达5.68亿次以上。

4.小：小微企业扶持体系机制不断完善

按照“放开、减负、解难、引导”原则，形成了“1+3+N”政策扶持体系，大力扶持小微企业发展。“1+3+N”政策扶持体系即创业者自己出一点、财政补一点、税收返一点、金融机构贷一点，搭建创业培训、创业孵化、龙头企业对接三个平台，同时实施准入门槛管理分类指导、非银行金融融通、成长和退出机制等跟踪服务措施。具体而言，从放宽市场准入、缓解融资约束、助力企业经营等方面出台了有针对性的扶持政策措施（详见表2-5）。这些措施的实施效果非常显著，2010年以来新设立的41.09万户小微企业存活率达81.31%。其中，享受创业补助的14.13万户微型企业，注销退出率为1.02%，面临停业歇业率为10.19%，其发展的活跃度达88.79%。

表2-5 小微企业扶持措施及实施情况（截至2015年底）

续表

5.高：智慧监管信息化水平显著提高

按照商事改革“宽进严管”的要求，结合信息化时代“互联网+大数据+信用监管”的主流趋势，着力打造了“六平台一中心”的智慧监管手段（见表2-6）。其中，六平台包括市场准入监测预警平台、市场主体分类监管平台（可视化+网格化+分类化监管平台）、广告监测平台、电子商务搜索监测平台、情报信息工作平台、电子证据取证平台；一中心指12315指挥中心。

表2-6 “六平台一中心”的功能

6.强：事中事后监管能力持续增强

实施商事制度改革以来，主要依托前期建立的情报搜集监测平台、广告监测平台、电子商务搜索监测平台、12315指挥中心等大数据运用平台，实现了预警提前、快速介入、有效处置，全面加强了对事中事后的监管，大力提升了监管效率（见表2-7）。

一是推进精准监管。依托市场主体分类监管平台，深度挖掘风险点，从而将有限的监管力量分配到需要重点监管的对象上，确保重点突出，实现精细监管。

表2-7 重庆市事中事后监管情况（截至2015年底）

续表

二是实现取证渠道多元化。电子取证实验室的建立，丰富了工商执法办案证据的获取途径，降低了执法成本，提高了执法效能。

三是实现监管职责的有效落实。通过网格划分，准确界定监管范围，切实减少了基层因管辖范围不清造成工作推诿的情况；并且，通过三维定位，则能在日常监管、消费维权、执法办案中准确查找市场主体的具体方位，科学制定检查路线，提高日常监管效能。

四是实现监管任务的科学管理。统筹整合年报抽查、预警核查、专项检查等各项监管工作，将类型较为相似的专项行动整合为同一个任务，或者将同一时间段的专项行动制定为同一个任务，通过平台统一下达。

（四）面临的挑战

重庆在深化以“宽进严管”为主要特征的商事制度改革中，围绕“活力、秩序、安全”三大目标，统筹推进简政放权、放管结合、优化服务，促进了市场主体准入便利化、事中事后监管高效化和营商环境的优化，有效激发了企业和市场活力，为经济社会发展提供了新动能。然而，在“制度+环境+技术”多重变迁的影响下，重庆市商事制度改革尤其是事中事后监管还面临着不少挑战，在监管机制建设、技术手段更新、市场环境优化等方面仍存在亟须解决的一些重要问题。

1.“宽进严管”提出了“放、管、服”协同推进的高要求

“宽进严管”是此次商事制度改革的重要原则，包括“先照后证”、“五证合一”、注册资本认缴登记制、大幅取消前置审批、放宽经营场所登记条件等便利化措施，大大降低了企业申办门槛，极大地提升了市场活力。与此同时，随着市场主体数量大幅上升，监管任务加重，基层监督执法机构在客观上存在着任务重、责任大、人手不足的问题；而且在一系列便利化改革措施实施后，一些不法经营者利用“宽进”制度从事违法经营活动，诸如无资金、无场地的“空壳公司”增多，它们的出现加大和提高了监管压力和风险系数。尽管工商、税务、质监、金融、海关、食药监等相关职能部门都建立了各自的企业信用信息系统，但由于部门间的沟通不够、主动性不足和态度谨慎，各系统不仅在信息设施、配置、系统设计、数据标准方面存在较大差异，而且在数据共享和交换方面进展缓慢，大量行政处罚、企业资质等级、执法监管等信息未能及时充分汇集，导致各职能部门的有效信息被割裂成“信息孤岛”，进而导致部分失信行为无法得到有效约束，尤其是在短期内市场主体大量增加的情况下，很容易引致监管盲区的产生。因此，“宽进严管”是对市场主体的服务与监控的“双强化”，提出了“放、管、服”结合的高要求。

2.“先照后证”提出了部门联动的高效率要求

“先照后证”改革实施以来，重庆市行政审批从2000项减少到500多项，大幅减少投资前置审批，切实降低了市场主体的筹建成本和准入门槛。但就我国目前绝大多数市场主体的信用水平和社会信用约束机制的现状来看，无论是实行注册资本认缴登记制还是“先照后证”，在制度和机制方面还存在从事不法行为的空间。倘若工商部门、审批部门、行业主管部门之间的信息互联、共享和公示机制不能跟上，就很有可能引致非法投机风险。特别是一些关键、重要的许可事项，在实行后置审批后，一旦商事主体在取得营业执照后采取非法投机行为，将对合法经营秩序造成危害。所以，高效率的部门联动监管和执法机制建设，是“先照后证”实施后，完成好“放活”与“管好”两大任务的重要保障。另外，“先照后证”改革对相关部门转变职能亦提出了新要求，即从改革前主要依赖工商部门在登记环节把好入门关，向改革后主动督促商事主体办理许可、主动监管转变。

3.“注册资本认缴登记制”提出了责任认定的新挑战

注册资本实缴登记制改为注册资本认缴登记制这一举措盘活了筹资方式，提高了登记效率，但是潜在的问题不容忽视。[2]部分社会公众对新制度存在认识误区，认为公司股东（发起人）从此无需对注册资本承担责任；事实上，公司法规定的“认缴”不等于“不缴”，“认缴”并没有淡化公司注册资本的“必要性”“重要性”和“及时性”原则，并没有弱化出资人的“出资”义务，并没有转化公司对第三人或对社会应该承担的责任。实行注册资本认缴登记制并没有改变公司股东以其认缴的出资额承担责任的规定，也没有改变承担责任的形式。然而，这一灵活的注册资本缴纳方式会导致一些新的问题出现，这些新问题给相对人、社会公众和国家经济安全带来了较严重的隐患。这些问题主要包括：资金门槛降低不可避免地会出现“空壳公司”增多的情况；企业和股东未依法履行对其出资情况的公示义务，社会难以实施有效监督；因信息不对称，交易相对人难以了解股东真实的出资情况，使得债权人难以追究未履行出资义务的股东责任；等等。

4.“监管协同”提出了管理机制创新的新要求

“先照后证”打破了现有的监管方式，实行“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则。然而，由于经济活动的多种多样以及行业属性千差万别，需要市场监督管理部门与行业管理部门的通力配合，这使得监管的难度大大增加。对涉及经营许可审批项目的企业，有可能造成工商部门“无权管”，许可部门“不知晓”的局面，出了问题相关部门可“有凭有据”地相互推诿。不仅如此，现代商品和服务的业务流程越来越复杂化和精细化，使得中间环节日益增多，涉及的监管部门也相应增加，极易因互相推诿而导致监管不到位、因权责不清而导致多头管理。如果缺乏一个统一、跨部门的联动监管平台，则难以构建出行之有效的部门联动监管机制，那么监管能力的建设将滞后于商事制度改革步伐，使“严管”与“放活”的改革不同步。而正是这种“合力”的弱化，会引致“数据孤岛”和监管盲区的存在，监管效能将大打折扣。

5.“住所与经营场所分离”提出了跨区域管理的新难题

“一照多址”和“一址多照”，降低了商事主体经营门槛，也为其经济活动提供了便利性，特别符合小微企业灵活、低成本的经营特性。事实上，很多企业出于经营成本或税收政策的考虑，公司注册地和实际经营地往往不一致。但是，这种分离可能导致难以对属地注册的公司形成有效监管，特别是对那些跨区域经营且流动性极强的企业而言，企业责任主体通常会出现“失联”。除了因为经营场所变动未及时登记造成了“失联”外，部分“失联”源于企业破产清算；还有一部分“失联”则与近年来在投资理财、融资担保、国际贸易等领域的诈骗犯罪有关，而这类企业所登记的住所往往也是虚假的，严重扰乱了正常的经济秩序。而对于住所和经营场所相分离的企业，由于存在地区间税收等利益冲突的实际情况，监管部门在进行跨区域监管时还存在权责划分的问题，容易引致监管真空的产生；另一方面，还有可能会出现企业将违法建筑或住宅作为经营场所的现象，既可能造成安全风险，又可能扰乱邻里生活，造成纠纷。

[1]除特别说明外，本课题中的所有数据均由课题组调研获得。

[2]按照《国务院关于印发注册资本登记制度改革方案的通知》（国发〔2014〕7号），对27类行业继续实行注册资本实缴登记制，它们分别是：采取募集方式设立的股份有限公司，商业银行，外资银行，金融资产管理公司，信托公司，财务公司，金融租赁公司，汽车金融公司，消费金融公司，货币经纪公司，村镇银行，贷款公司，农村信用合作联社，农村资金互助社，证券公司，期货公司，基金管理公司，保险公司，保险专业代理机构、保险经纪人，外资保险公司，直销企业，对外劳务合作企业，融资性担保公司，劳务派遣企业，典当行，保险资产管理公司，小额贷款公司。另外，法律、行政法规以及国务院决定对特定行业注册资本最低限额仍有规定的行业企业涉及44个，即前述27类行业企业，以及快递企业，拍卖公司，会计事务所，公共航空运输企业，旅行社，房地产开发企业，建筑施工企业、勘察、设计和工程监理单位，出版企业，保安服务公司，认证机构，文物商店，征信机构，国际货物运输代理，外商投资电信企业，报废汽车回收企业，中外合资外贸公司，化肥经营企业。