（一）国有建设用地使用权出让的概念及特征
国有建设用地使用权出让（以前称“国有土地使用权出让或国有土地出让”），是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
国有建设用地使用权出让金是指通过有偿有限期出让方式取得土地使用权的受让者，按照合同规定的期限，一次或分次提前支付的整个使用期间的地租。
国有建设用地使用权出让的特征一般包括以下内容：
（1）归属于土地一级市场。国有建设用地使用权出让，也称批租或土地一级市场，由国家垄断，任何单位和个人不得出让土地使用权。
（2）经出让取得土地使用权的单位和个人，在土地使用期内没有所有权，只有使用权，在使用土地期限内对土地拥有使用、占有、收益、处分权；土地使用权可以进入市场，可以进行转让、出租、抵押等经营活动，但地下埋藏物归国家所有。
（3）国有建设用地使用者只有向国家支付了全部土地使用权出让金后才能领取土地使用权证书。
（4）集体土地不经征收（成为国有土地）不得出让。
（5）国有建设用地使用权出让是国家以土地所有者的身份与土地使用者之间关于权利义务的经济关系，具有平等、自愿、有偿、有限期的特点。
（二）国有建设用地使用权出让政策
1.国有土地使用权出让方式
国有建设用地使用权出让必须符合土地利用整体规划、城市规划和年度建设用地计划，根据省、市人民政府下达的控制指标，拟订年度出让国有土地总面积方案，并且有计划、有步骤地进行。出让分每幅地块、面积、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房地产管理部门共同拟订，按照国务院的规定，报有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。
（1）出让方式的法律依据。关于建设用地使用权出让方式的法律依据主要包括以下四个方面：
①《民法典》规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。
②《城市房地产管理法》第十三条规定，土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。
③《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，国有土地使用权出让可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。
④《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。2007年9月，国土资源部根据原《中华人民共和国物权法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）及相关法律法规的要求，发布了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号），将工业用地出让纳入招标拍卖挂牌范围。即工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
招标、拍卖、挂牌公告应当包括下列内容：出让人的名称和地址；出让宗地的面积、界址、空间范围、现状、使用年期、用途、规划指标要求；投标人、竞买人的资格要求及申请取得投标、竞买资格的办法；索取招标拍卖挂牌出让文件的时间、地点及方式；招标拍卖挂牌时间、地点、投标挂牌期限、投标和竞价方式等；确定中标人、竞得人的标准和方法；投标、竞买保证金；其他需要公告的事项。
招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信的原则。中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天。对符合招标、拍卖、挂牌公告规定条件的申请人，出让人应当通知其参加招标、拍卖、挂牌活动。市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开标前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。
（2）招标出让方式。招标出让是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。
招标出让方式的特点是有利于公平竞争，适用于需要优化土地布局、重大工程的较大地块的出让。
投标、开标依照下列程序进行：
①投标人在投标截止时间前将标书投入标箱。招标公告允许邮寄标书的，投票人可以邮寄，但出让人在投标截止时间前收到的方为有效。标书投入标箱后，不可撤回。投标人应当对标书和有关书面承诺承担责任。
②出让人按照招标公告规定的时间、地点开标，邀请所有投标人参加。由投标人或者其推选的代表检查标箱的密封情况，当众开启标箱，点算标书。投标人少于三人的，出让人应当终止招标活动。投标人不少于三人的，应当逐一宣布投标人名称、投标价格和投标文件的主要内容。
③评标小组进行评标。评标小组由出让人代表、有关专家组成，成员人数为五人以上的单数。评标小组可以要求投标人对投标文件做出必要的澄清或者说明，但是澄清或者说明不得超出投标文件的范围或者改变投标文件的实质性内容。评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行评审。
④招标人根据评标结果，确定中标人。按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组，由招标主持人根据开标结果，确定中标人。对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。
（3）拍卖出让方式。拍卖出让是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。
拍卖出让是按规定时间、地点，利用公开场合由政府的代表者——土地行政主管部门主持拍卖（指定）地块的土地使用权（也可以委托拍卖行拍卖），由拍卖主持人首先叫底价，诸多竞报者轮番报价，最后一般出最高价者取得土地使用权。出让方用叫价的办法将土地使用权一般拍卖给出价最高者（竞买人）。
拍卖出让方式的特点是有利于公平竞争，它适用于区位条件好、交通便利和闹市区、土地利用上有较大灵活性的地块的出让。竞买人不足三人，或者竞买人的最高应价未达到底价时，应当终止拍卖。
拍卖会依照下列程序进行：
①主持人确定竞买人到场；
②主持人介绍拍卖宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年期、规划指标要求、开工和竣工时间以及其他有关事项；
③主持人宣布起叫价和增价规则及增价幅度，没有底价的，应当明确提示；
④主持人报出起叫价；
⑤竞买人举牌应价或者报价；
⑥主持人确认该应价或者报价后继续竞价；
⑦主持人连续三次宣布同一应价或者报价而没有再应价或者报价的，主持人落槌表示拍卖成交；
⑧主持人宣布最高应价或者报价者为竞得人。
（4）协议出让方式。协议出让指政府作为土地所有者（出让人）与选定的受让方磋商用地条件及价款，达成协议并签订国有建设用地使用权出让合同，有偿出让土地使用权的行为。
协议出让方式的特点是自由度大，不利于公平竞争。但对一些缺乏竞争的行业仍然是土地使用权出让的方式之一。
适用范围：这种方式适用于公共福利事业和非营利性的社会团体、机关单位用地和某些特殊用地。应当以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
由于协议出让不适用于房地产开发建设用地，其程序在此不做详述。
（5）挂牌出让方式。挂牌出让国有建设土地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。挂牌时间不少于10个工作日，挂牌期间，土地管理部门可以根据竞买人竞价情况调整增价幅度。
挂牌依照下列程序进行：
①在挂牌公告规定的挂牌起始日，出让人将挂牌宗地的面积、界址、空间范围、现状、用途、使用年限、规划指标要求、开工时间和竣工时间、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易场所挂牌公布；
②符合条件的竞买人填写报价单报价；
③挂牌主持人确认该报价后，更新显示挂牌价格；
④挂牌主持人在挂牌公告规定的挂牌截止时间确定竞得人。
挂牌截止应当由挂牌主持人主持确定。挂牌期限届满，挂牌主持人现场宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价。有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌出让转入现场竞价，通过现场竞价确定竞得人。
挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，按照下列规定确定是否成交：
①在挂牌期限内只有一个竞买人报价，且报价不低于底价，并符合其他条件的，挂牌成交；
②在挂牌期限内有两个或者两个以上的竞买人报价的，出价最高者为竞得人；报价相同的，先提交报价单者为竞得人，但报价低于底价者除外；
③在挂牌期限内无应价者或者竞买人的报价均低于底价或者均不符合其他条件的，挂牌不成交。
（6）招标、拍卖或者挂牌具体规定。
①关于竞买保证金。以招标、拍卖或者挂牌方式确定中标人、竞得人后，中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金，转作受让地块的定金。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；其他投标人、竞买人支付的投标、竞买保证金，出让人必须在招标拍卖挂牌活动结束后5个工作日内予以退还，不计利息。
②关于中标通知书、成交确认书。出让人应当向中标人发出中标通知书或者与竞得人签订成交确认书。中标通知书或者成交确认书应当包括出让人和中标人或者竞得人的名称，出让标的，成交时间、地点、价款以及签订国有建设用地使用权出让合同的时间、地点等内容。中标通知书或者成交确认书对出让人和中标人或者竞得人具有法律效力。
③承担责任。出让人改变竞得结果，或者中标人、竞得人放弃中标宗地、竞得宗地的，应当依法承担责任。
中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：提供虚假文件隐瞒事实的；采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。
国土资源行政主管部门的工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
④签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。
⑤出让人公布出让结果。招标拍卖挂牌活动结束后，出让人应在10个工作日内将招标拍卖挂牌出让结果在土地有形市场或者指定的场所、媒介公布。出让人公布出让结果，不得向受让人收取费用。
⑥领取国有建设用地使用权证书。受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。
2.国有建设用地使用权出让年限
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的各类用途的国有土地使用权出让最高年限如下：
（1）居住用地70年；(www.xing528.com)
（2）工业用地50年；
（4）商业、旅游、娱乐用地40年；
（5）综合或其他用地50年。
3.土地使用权收回
国家收回土地使用权有多种原因，如使用权期间届满、提前收回等。
（1）土地使用权期间届满收回。《城市房地产管理法》规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；设有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。
依据《民法典》规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。
（2）提前收回国有土地使用权。国有土地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依法对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
（3）因土地使用者不履行土地使用权出让合同收回。土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回土地使用权有两种情况：一是土地使用者未如期支付地价款。土地使用者在签约时应缴地价款的一定比例作为定金，60日内应支付全部地价款，逾期未全部支付地价款的，出让方依照法律和合同约定，收回土地使用权。二是土地使用者未按合同约定的期限和条件开发和利用土地，由县以上人民政府土地管理部门予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款，甚至无偿收回土地使用权，这是对不履行合同的义务人采取的无条件取消其土地使用权的处罚形式。
（4）司法机关决定收回土地使用权。因土地使用者触犯国家法律，不能继续履行合同或司法机关决定没收其全部财产，收回土地使用权。
4.国有建设用地使用权终止
（1）建设用地使用权因土地灭失而终止。土地使用权要以土地的存在或土地能满足某种需要为前提，因土地使用权灭失而导致使用人实际上不能继续使用土地，使用权自然终止。土地灭失是指由于自然原因造成原土地性质的彻底改变或原土地面貌的彻底改变，诸如地震、水患、塌陷等自然灾害引起的不能使用土地而终止。
（2）国有建设用地使用权因土地使用者的抛弃而终止。由于政治、经济、行政等原因，土地使用者抛弃使用的土地，致使土地使用合同失去意义或无法履行而终止土地使用权。
单纯从“《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定”角度，不能选择“土地使用权转让”。
（三）国有建设用地使用权出让合同
国有建设用地使用权出让，应当签订书面出让合同。出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。出让合同有成片土地使用权出让合同，项目用地（宗地）土地使用权出让合同，划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权因转让、出租、抵押而补办的土地使用权出让合同三类。
建设用地使用权出让合同主要包括下列三个内容：
（1）合同的正本、副本。主要内容有签约双方当事人；出让地块的位置、面积、界线等自然情况；地价款数额、定金、支付方式和期限；土地使用期限；动工及开发期限；取得土地使用权的方式及违约责任等。
（2）出让合同附件。主要内容有地块四至平面、界桩定点、土地利用要求、城市建设管理要求、建设要求、建筑面积、限高、绿化率、建筑比例等。
（3）补充合同。主要内容有双方在土地使用权出让格式合同中尚未包括的未尽事宜，合同文本需要变换的事项等。
注：2008年，国土资源部、国家工商行政管理总局制定了新的《国有建设用地使用权出让合同》示范文本，于2008年7月1日起执行。
1.合同的主要内容
合同主要内容包括当事人的名称和住所；土地界址、面积等；建筑物、构筑物及其附属设施占用的空间；土地用途；土地条件；土地使用期限；出让金等费用及其支付方式；开发投资强度；规划条件；配套；转让、出租、抵押条件；期限届满的处理；不可抗力的处理；违约责任；解决争议的方法。
2.合同附件
合同附件主要内容有宗地平面界址图；出让宗地竖向界线；市、县政府规划管理部门确定的宗地规划条件等。
（四）国有建设用地使用权出让管理
1.管理权限
国有建设用地使用权的出让，由市、县人民政府负责，有计划、有步骤地进行。
国有建设用地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟订方案，按照国务院规定的批准权限批准后，由土地管理部门实施。
2.出让金缴纳
土地使用者应当在签订国有建设用地使用权出让合同后60日内，支付全部出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。
3.出让后土地使用管理
土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照土地出让管理有关规定重新签订出让合同，调整国有建设用地使用权出让金，并办理登记（表2.2）。
表2.2 关于改变土地用途处置法律、法规依据
（五）国有闲置土地的处理
1999年4月28日，国土资源部发布了《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号），自发布之日起施行。该办法明确了闲置土地的认定、国土资源管理部门对闲置土地处置方案的制定和实施、闲置土地处置方式等内容。
2012年5月22日，国土资源部重新修订并出台了《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）。
1.闲置土地的认定
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1
3或者已投资额占总投资额不足25%，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
2.闲置土地的调查
市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在30日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起30日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；涉嫌闲置土地的基本情况；涉嫌闲置土地的事实和依据；调查的主要内容及提交材料的期限；国有建设用地使用权人的权利和义务；其他需要调查的事项。
有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择处置方式；同时，市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。
（1）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；
（2）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；
（3）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
（4）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
（5）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
（6）政府、政府有关部门的其他行为。
经调查核实，符合规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。
3.闲置土地的处置方式
（1）政府行为原因。对因属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：
①延长动工开发期限。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年。
②调整土地用途、规划条件。
③由政府安排临时使用。临时使用期限最长不得超过两年。
④协议有偿收回国有建设用地使用权。
⑤置换土地。
（2）非政府行为原因。对非属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形造成土地闲置，按照下列方式处理闲置土地：
①未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。
②未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《土地管理法》第三十七条和《城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
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