建设用地使用权制度|建设法规

2.3.1　建设用地管理概述

1）建设用地的概念

建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

2）土地管理法

土地管理法是指调整土地的开发、利用、保护、整治、土地归属的确定以及土地管理过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。

狭义的土地管理法是指1986年6月25日第六届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，经过1988年12月29日、1998年8月29日和2004年8月28日3次修正（订）的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）。

广义的土地管理法除包括《土地管理法》之外，还包括《城市房地产管理法》、《农村土地承包法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《土地管理法实施条例》、《土地登记办法》等与之配套的行政法规、规章。

3）土地管理法的基本原则

（1）土地公有原则

土地公有制是我国社会主义公有制的重要内容。我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。

（2）合理利用和切实保护耕地原则

十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国一项长期的基本国策，这既是对新中国成立以来实践经验的总结，也是未来我国实施可持续发展战略的重要保证。

各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。不仅如此，每个使用土地的单位和个人都有保护、管理和合理利用土地的义务。

（3）土地用途管制原则

国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地用途管制的目的是通过土地利用规划引导合理利用土地，促进区域经济、社会和环境的协调发展。

土地用途管制制度的内容包括：按用途对土地进行科学、合理的分类；通过土地登记明确土地使用权性质；编制土地利用总体规划；划分土地利用区和确定各区内土地利用的限制条件；对用途改变进行行政审批；对违反土地用途管制的行为进行处罚。

（4）耕地特殊保护原则

我国严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为非耕地。国家实行耕地占用补偿制度，非农业建设占用耕地的，按照占多少垦多少的原则，由占用耕地的单位开垦与占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦耕地的或开垦耕地不符合要求的，应当按照省级人民政府的规定，缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

国家实行基本农田保护制度，下列耕地应当根据土地利用总体规划，划入基本农田保护区严格管理：

①经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。

②有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田。

③蔬菜生产基地。

④农业科研、教学试验田。

⑤国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

（5）土地有偿使用原则

国家依法实行国有土地有偿使用制度，但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。实行土地有偿使用制度，国家可以通过出让土地使用权获得资金，土地使用者也会珍惜每一寸土地，合理利用每一寸土地，最大限度地发挥出土地的经济价值。

（6）国家对土地统一管理原则

国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作，代表国家行使国有土地的所有权。县级以上地方人民政府土地管理部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。

可见，国家对土地统一管理的权限依法属于各级人民政府，任何单位和个人都无权对土地的权属进行确认、审批。这一原则有利于国家对土地进行管理，对土地的利用进行总体规划，保护耕地，制裁非法滥用土地的行为。

2.3.2　建设项目取得国有土地使用权的途径

建设项目取得国有土地使用权的途径一般有3种：行政划拨、国家出让和合法转让。

1）土地使用权划拨

（1）划拨的概念及形式

土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。

划拨有两种形式：有偿划拨和无偿划拨。有偿划拨适用于征用集体所有的土地和已被其他单位使用的国有土地，在土地使用者缴纳土地补偿、安置费用后，将土地划拨给其使用；无偿划拨适用于使用国有荒山、荒地等进行国家建设，可以无偿划拨给使用者使用。

（2）划拨的特征

①土地使用权划拨的标的只能是国有土地。

②土地使用权划拨采用的是行政划拨手段。

③土地使用权划拨是土地所有权与使用权分离的一种方式。使用者取得国有土地使用权，所有权仍属于国家。

④经划拨取得的土地使用权无使用期限的限制。

⑤经划拨取得的土地使用权只需较少的费用或者无偿取得。

⑥土地使用权划拨具有社会公益性。

（3）划拨的适用范围

根据《城市房地产管理法》的规定，下列用地的土地使用权，确属必需的，可以采用划拨方式提供：

①国家机关用地。是指国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关和国家军事机关用地的总称。

②军事用地。是指军事设施用地的总称。

③城市基础设施用地。是指城市供水、排水、污水处理、供电、通信、燃气、热力、道路、桥梁、市内公共交通、园林绿化、环境卫生、消防及路灯、路标等管线和设施用地。

④城市公益事业用地。是指城市内的各种学校、医院、体育场馆、图书馆、文化馆、少年宫、幼儿园、保育院、敬老院、防疫站、影剧院等文化、卫生、体育、教育、福利事业用地。

⑤国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。是指国家采取各种优惠政策重点扶持的煤炭、石油、天然气、电力等能源项目用地；铁路、公路、港口、码头、机场、交通枢纽等交通项目用地；水库、水坝、农田灌溉工程、水力发电工程、江河治理工程、防洪工程等水利项目用地。

⑥法律、法规规定的其他用地。

（4）划拨的程序

①申请。由建设用地单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划等有关文件向拟划拨土地所在的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请。

②审核。由县级以上人民政府土地行政主管部门对建设用地申请进行审核，划定用地范围，组织商定用地补偿、安置或者拆迁安置方案，报县级以上人民政府批准。

③批准。由县级以上人民政府根据《土地管理法》及其实施条例规定的批准权限批准，批准后由土地所在地的县级以上人民政府发给建设用地批准书。

④划拨。由土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门根据批准用地文件所确定的用地面积和范围，到实地划拨建设用地。

⑤登记。建设项目竣工后，由县级以上人民政府土地行政主管部门核查实际用地，经认可后，办理土地登记手续，核发国有土地使用权证书。至此，土地使用者取得划拨土地使用权。

2）土地使用权出让

（1）出让的概念

根据《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。土地使用权出让，实质上是国家作为国有土地所有权人将其所有权权能中的使用权分离出来转让给土地使用者的一种权利转移方式，是国家行使的对国有土地的处分权。

（2）出让的特征

①土地使用权出让的主体只能是国家。

②土地使用权出让的标的只能是国有土地使用权。

③土地使用权出让是有期限的。

④土地使用权出让是有偿的。

⑤土地使用者享有权利的效力不及于地下之物。

（3）出让的方式

①协议出让

协议出让是指由国有土地的所有者或其代表机关（出让方）根据用地性质、功能和土地开发利用的特点确定国有土地的使用者（受让方），或者由受让方直接向出让方提出有偿使用土地的意思表示，由双方进行一对一的谈判和磋商，协商出让土地使用权的有关事宜，并达成一致意见的一种土地使用权出让方式。

②招标出让

招标出让是指出让方根据出让土地使用权地块的开发利用要求，发出招标公告，在指定的地点和指定的期限内，由他人以书面形式投标，然后根据一定的标准从投标者中择优确定土地使用权受让人的出让方式。

招标方式引入竞争机制，体现了商品交换的原则。但获得土地使用权的并不一定是出价最高者，因为对投标进行评标时，既要考虑到投标价，也要考虑投标规划设计方案和投标人的资信等各方面的情况。这种方式既有利于公平竞争，也有利于土地规划利用的优化。

③拍卖出让

拍卖出让是指出让人在指定的地点和时间，组织符合条件的有意受让人到场竞相报价，按“价高者得”的原则确定土地使用权受让人的出让方式。

拍卖出让方式更为充分地引进了市场竞争机制，由最高报价者取得土地使用权，排除了出让方的任何主观因素，政府也可获得最高收益。拍卖方式的采用，表明土地使用权的商品化程度已比较高，土地使用权出让已充分发展。

④挂牌出让

国有土地使用权挂牌出让，是近年来新出现的一种土地使用权出让方式。

根据国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的规定，挂牌出让土地使用权，是指市、县人民政府土地行政主管部门发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果确定土地使用者的行为。

在挂牌出让中，出让人能否将土地使用权出让出去，主要取决于其定价的高低。如果定价过高，会出现有价无市的情况；如果定价过低，则可能得不到本应获得的收益。从竞买人的角度来看，能否获得土地，取决于其出价的高低。如果出价过高，虽然能获得土地，但由于土地成本过高，最终会使其利润过低甚至亏损；如果出价过低，则难以获得土地。因此，在挂牌出让中，无论是出让人还是竞买人，都需要确定一个合理的价格。

（4）土地使用权出让合同

土地使用权出让合同，是指国有土地的所有者或其代表与土地使用权受让人之间就土地使用权出让以及如何使用等内容所达成的明确双方权利义务关系的协议。(www.xing528.com)

根据《城市房地产管理法》的规定，土地使用权出让合同应当签订书面合同。合同一般采用标准样式，即合同的主要条款、格式均由国家制定，双方不能自行拟订合同文本，但双方可以在法律允许的范围内附加相关条款或协议。

土地使用权出让合同一般应包括下列内容：

①合同当事人。

②合同标的，即土地的位置、面积及四至范围等。

③出让金的数额、支付方式和支付期限。

④出让期限，注明出让期限的起止日期。

⑤土地使用条件，即对土地在类别、用途、覆盖率、地上物高度、配套设施等方面的具体要求。

⑥定金。依照法律规定，签订合同时必须由受让方向出让方缴纳相当于出让金总额5%～20%的定金。

⑦违约责任。

⑧土地使用权转让、出租、抵押的条件。

⑨合同争议的解决。

⑩合同有效文本、签约时间和地点、合同术语解释、合同附件等。

3）土地使用权转让

（1）转让的概念

土地使用权转让，是指通过买卖、交换、赠与、继承或者其他合法方式依法将土地使用权转移给他人的行为。

原土地使用权人，即通过划拨或出让取得土地使用权的人，称为转让人，新的土地使用权人则称为受让人。

（2）转让的条件

对于以出让方式取得土地使用权的土地，其使用权转让应当满足以下条件：

①按照出让合同约定已经支付全部土地使用权出让金，并取得土地使用权证书。

②按照出让合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，完成投资开发总额的25%以上；属于成片开发土地的，依照规划对土地进行开发建设，完成供排水、供电、供热、道路交通、通信等市政基础设施、公用设施的建设，达到场地平整，形成工业用地或者其他建设用地条件。

对于以划拨方式取得土地使用权的土地，其使用权转让应当满足以下条件：

①报有批准权的人民政府审批。

②办理土地使用权出让手续，并缴纳土地使用权出让金；或者不办理土地使用权出让手续，但须将转让所获收益上缴国家或者作其他处理。

（3）禁止转让的土地使用权

①以出让方式取得土地使用权，不符合转让的法定条件的。

②司法机关和行政机关依法裁定、决定查封或者以其他形式限制土地权利的。

③依法收回土地使用权的。

④共有土地使用权，未经其他共有人书面同意的。

⑤权属存在争议的。

⑥未经依法登记，领取权属证书的。

⑦法律、行政法规规定禁止转让的其他情形。

（4）转让的程序

办理土地使用权转让一般按照下列程序进行：

①洽谈、签约

洽谈、签约是指土地使用权人与有意受让人直接或者由经纪人居中，对转让的有关事宜进行协商、谈判，并签订土地使用权转让合同。

②审查

合同签订后，不论该项土地使用权是否经申请与批准的程序，土地行政主管部门均有权审查转让合同是否符合相关规定，如不符合，可进行干预。

③缴纳税费

缴纳税费是指土地使用权转让人须依法缴纳土地增值税、营业税等，受让人应支付土地使用权转让费。

④过户登记

过户登记是指土地使用权受让人向土地行政主管部门办理过户登记手续，同时还应对该土地上的建筑物和附着物向房地产管理部门办理过户登记。只有办理完过户登记后，转让行为才生效。

2.3.3　土地征用制度

1）土地征用的概念和特点

土地征用，是指国家或政府为了公共利益的需要而强制地将属于集体所有的土地收归国有，并给予公平补偿的行为。

土地征用属于国家或政府的行为，具有以下特点：

（1）土地征用权由代表国家的政府享有。

（2）土地征用权的行使不需要征得土地所有人的同意，具有一定的强制性。

（3）土地征用权只能为公共利益的需要而行使。

（4）土地征用权必须给予原所有人以公平补偿。

（5）被征用后的土地所有权发生了转移，即集体所有的土地变成了国有土地。

2）土地征用的原则

（1）珍惜耕地、合理利用土地的原则

我国是一个人多地少的国家，特别是宜农可垦的耕地后备资源不足，再加上城市化进程和建立社会主义市场经济的需要，建设用地的需求量在一定时期内还将居高不下。

（2）保证国家建设用地的原则

征用土地，特别是征用耕地，必然会给被征地单位和农民带来一定的困难，但为了国家的整体和长远利益，就要求被征地单位和农民从全局出发，克服暂时的局部困难，保证国家建设用地。

（3）妥善安置被征用土地单位和农民的原则

征用土地会给被征用土地的单位和农民的生产、生活带来困难和不便，用地单位应根据国家和当地政府的规定，妥善安置被征地范围内的单位和农民的生产、生活。

（4）有偿使用土地的原则

实行土地有偿使用制度，是确保用地单位与个人合理利用土地、提高土地效益的经济手段。

（5）依法征地的原则

建设单位征用土地，必须根据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或者县级以上人民政府批准的证书或文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理征用手续后才能合法用地。

凡无征地手续，或属无权批准使用土地的单位批准使用的土地，或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。

3）土地征用的补偿与劳动力安置

（1）土地补偿费

土地补偿是因国家征用土地而对土地所有人和使用人的土地投入和收益损失给予的补偿，为该征地被征收前3年平均年产值的6～10倍。

（2）安置补助费

征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算，每一人口的安置补助费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍，但每公顷被征用耕地的最高补助费不超过该耕地被征用前3年平均年产值的15倍；征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费的标准规定。

（3）地上附着物和青苗补偿费

被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定；征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

（4）劳动力安置

对征用土地造成的多余劳动力，由政府组织征地、被征地和其他有关单位，通过发展农副业生产或开办乡镇企业来安置；土地被全部征用的，经省、自治区、直辖市人民政府审查批准，原有农业户口可转为非农业户口，征地补偿费应用于组织生产和就业人员的生活补助；大、中型水利、水电工程建设征用土地而产生的移民的安置，由国务院另行规定。

4）土地征用的审批权限

按照《土地管理法》第45条的规定，征用下列土地由国务院审批：

（1）基本农田，具体包括：经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划及可以改造的中、低产田；蔬菜生产基地；农业科研、教学试验田；国务院规定应当划入基本农田保护区的其他耕地。

（2）基本农田以外的耕地超过35hm2的。

（3）其他土地超过70hm2的。

征用上述土地以外的土地和已经批准农用地转用范围内的具体项目，由省、自治区、直辖市的人民政府审批，并报国务院备案。

土地征用的审批和农用地转用审批是有交叉的。征用农用地，应当先办理农用地转用审批，否则不能征用。