建议：完善保障房管理制度，规范市场发展

多年来，作为房地产市场多种调控手段之一的保障房、住房公积金制度，已充分发挥出其住房保障的功能，对我国房地产市场健康稳定发展起到了举足轻重的作用。目前，在“因城施策”着眼于长效机制建设的房市调控过程中，各地自2016年以来实施的房地产调控效果逐步显现，那么，要确保楼市整体运行平稳可控，既要坚持保障房和公积金运行多年来积累的经验和有效做法，也要消除或解决两者已经暴露出来的问题，还要继续稳定发挥两者的功能作用。因此，结合问卷调查结果，我们提出以下建议。

当前，政府一方面加大限价房的商品供应量，建立分层次的住房供应体系；另一方面加快公共租赁房的建设，进一步解决买不起商品房，又不够资格申请经适房、廉租房的“夹心层”的住房问题。增加廉租房供给，把流动人口纳入保障范围，惠及非当地城镇户口居民的住房保障，改善外来务工者、农民工、大中专院校及职校毕业新就业学生的住房需求及居住条件。

在加大保障房的供应量方面，继续开展回购商品房作为棚改安置房和公共租赁住房房源的工作，地方政府应根据各地区居民支付能力的不同调整商品房和保障房之间的占比，在商品房开发用地规模过大的市县，允许通过调整土地用途、规划条件，将未开发房地产用地转为棚户区改造和保障性住房建设用地。制定货币化安置优于实物安置的政策，建立存量商品房回购机制，推动存量商品房转为棚户区改造安置房。

2011年开始，甘肃省审计机关连续5年对全省城镇保障性安居工程进行审计，发现一些地方存在保障房建设目标任务未完成、政策落实不到位、资金管理使用不规范、住房分配和运营管理方面违规的问题。针对此类问题，国家应该通建立和完善保障房管理制度或管理条例来解决。一是在保障房监管方面加大处罚力度，增加违规成本，对权力寻租现象形成威慑作用，如借鉴新加坡和香港在这方面采取的处罚制度，违规者将处以罚金甚至负相应的刑事责任。此外，针对诸如挤占保障房房源等违规问题，也要做出明确的、具有可操作性的处罚规定。

公积金制度在各地运行二十多年来积累了大量的经验和有效做法，同时，也暴露出很多问题，严重影响到这一制度的既定功能的实现以及实施过程中的公平和效率。因此，针对各地公积金制度不统一，国家应该对各地的施行情况进行总结完善，统筹协调、统一设计，把分散的政策上升为具有普适性的、全国性的制度，避免或者改善现行住房公积金以市级统筹为基本单元，因各地区管理水平、经济实力差异，出现的各地住房公积金管理水平良莠不齐、资金利用率高低不同、住房公积金流动性过剩与不足并存的状况。

公积金属地政府监管体制内资金运作模式封闭，全国范围内甚至同一省份不同城市之间公积金制度千差万别、各行其是。如，尽管各个地方都在开展公积金缴存扩面的工作，但是囿于有关扩面制度顶层设计的缺失，推进力度和效果不尽人意。走在前面的地方覆盖率已经接近百分之八九十，不会因落实扩面政策而“伤脑筋”，但另一些地方为了应付差事，落实国家层面的一些政策时还得花拳绣腿一下，也或者力不从心，扩面工作收效甚微。因此，应通过立法的途径来实现扩大住房公积金缴存范围和完善提取制度。此外，还可以考虑将公积金纳入“五险”范围，将“五险一金”均规定为强制缴存，由国家强制力保证公积金相关规定的最终落地实施，通过继续充分发挥公积金制度的政策性金融制度的功用，延伸这一制度的生命线。

目前，我国住房公积金增值收益的实现方式主要包括个人住房贷款、国债收益、银行存款利息三个方面，在目前的模式下，公积金增值收益低下，不利于公积金制度的良性运转。为保证公积金制度的吸引力，要提高个人账户的收益水平，增值收益还应返还给缴存职工。各地方公积金管理中心经过探索，已经或者准备拓展提高增值收益的渠道。如，行政区划范围内各个公积金中心之间合作开展同行业拆借、资金融通使用业务，还有购买银行推出的保本理财产品，提高公积金收益，实现公积金的保值增值。也有专家提议，政府部门或金融机构可以发行住房债券，面向全国的公积金中心，有结余资金的公积金中心可以认购债券，既能保证资金的安全又能实现公积金的保值增值。

我国现行的《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》）为2002年修订版。那时，我国刚刚取消福利分房不久，《条例》对于支持职工住房消费、改善居民住房条件发挥了重要作用。但是，经过十多年的发展，我国房地产市场已发生巨大变化，《条例》已不能适应新的市场环境，亟须修改和完善^[18]。《条例》作为国家层面效率最高的一部调整公积金社会关系的立法，需要明确各主体权责以及该项立法所要追求的法律价值和立法原则以及住房公积金的性质和功能。如，在条文中增加“住房公积金和其增值部分属于公积金缴存者的私人产权”这一类表述，从法律角度确认其产权性质，也好为下一步建立政策性住房金融机构做好基础工作，或者在现行框架下为完善相关制度提供法治保障。如此，各个地方制定或者执行的有关公积金缴存、使用及收益等相关规定，都不能突破法律对私有产权的规定。如，公积金增值收益是否作为缴存户的分红进行分配，还是能否支持保障房建设，亦或是建立政策性住房金融机构等问题，依法律规定或立法原则执行即可。

2013年党的十八届三中全会提出要研究建立住宅政策性金融机构，暗示了未来政策性金融机构将参与到住宅金融建设中来。随后，银监会、央行、住建部等有关部门开始着手研究设立住房政策性金融机构的可行性方案。与此同时，安徽省住房和城市建设厅也开始研究探索设立以公积金管理中心为载体的住宅政策性金融机构的设立。早在安徽之前，山东烟台和安徽蚌埠等多个城市都试点过建立住房储蓄银行，最终因为没有国家层面相关制度的支持，蚌埠住房储蓄银行在2000年与蚌埠市城市信用合作社合并成为蚌埠市城市商业银行。

从世界范围内看，设立住房政策性金融机构^[19]（policy-based financial institutions）是提升我国经济发展水平和调整产业结构的要求，它以特殊的融资机制弥补了住房公积金既定的单一政府导向的政策性金融的不足。从长期发展规划来看，住房政策性金融机构可以通过政府出资、发行债券、吸收储蓄存款或强制性储蓄等方式集中资金，再以住房消费贷款和相关贷款、投资和保险等形式将资金用以支持住房消费和房地产开发资金的流动，以达到刺激房地产业发展，改善低收入者住房消费水平，贯彻实施国家住房政策的目的。因此，设立住房政策性金融机构是我国住房公积金制度改革的一项中长期规划，有待设计出一套系统、完备而又符合我国国情实际的住房政策性金融体系，更好地实现住房公积金资金的融通和调剂，提高资金使用效率。

【注释】

[1]李巧玲，甘肃省社会科学院资源环境与城乡规划研究所副研究员，研究方向为法社会学。

[2]刘洪玉：《推进与完善住房公积金制度研究》，科学出版社，2011年版，1-2页。

[3]周颉：《中国住房公积金制度的功能定位初探》，湖北广播电视大学学报，2016年10月，58页。

[4]除特别标注外，本文的数据、图表均来自问卷调查统计结果。

[5]本文界定家庭月收入在5000元及以下的家庭为中低收入家庭。(www.xing528.com)

[6]“住房自有率”是国际上考察居民居住条件的常用指标，其含义是指居住在自己拥有产权住房的家庭户数占整个社会住房家庭户数的比例。

[7]数据来源：《甘肃省住房公积金2016年年度报告》，甘肃省住房和城乡建设厅网站，http：//www.gsjs.gansu.gov.cn/Data/HTMLFile/2017-05/bef5a5e6-72fb-4b68-a1bd-ccf5828 f35b0/c16df521-63a1-413c-97e7-bde2e41f63a2.html？tabid=1。

[8]数据来源：《全省去年住房保障任务全面完成》，甘肃省住房和城乡建设厅网站，http：//www.gsjs.gansu.gov.cn。

[9]数据来源：《甘肃省住房公积金2016年年度报告》。

[10]公转商贴息贷款指商业银行向缴存职工发放的个人住房贷款，商业贷款和住房公积金贷款利息之差由住房公积金管理中心承担，所发放的个人住房贷款未计入住房公积金缴存使用情况表。

[11]低收入指收入低于上年当地社会平均工资，中等收入指收入介于上年当地社会平均工资1倍（含）-3倍之间，高收入指收入高于上年当地社会平均工资3倍（含）。

[12]数据来源于《甘肃省住房公积金2016年年度报告》。

[13]数据来源于《甘肃省住房公积金2016年年度报告》。

[14]黄海洲、汪超、王慧：《中国城镇化中住房制度的理论分析框架与相关政策建议》，国际经济评论，2015（2）。

[15]《甘肃省人民政府办公厅关于2017年1—5月全省棚户区改造和保障性安居工程建设情况的通报》，甘肃省住房和城乡建设厅网站，http：//www.gsjs.gansu.gov.cn。

[16]数据来源：《甘肃省住房公积金2016年年度报告》。

[17]数据来源：《甘肃省住房公积金2016年年度报告》。

[18]2015年11月，中央政府门户网站发布了国务院法制办就《住房公积金管理条例（修订送审稿）》公开征求意见。

[19]住房政策性金融机构，是指专门扶持住房消费，尤其是扶持低收入者进入住房消费市场，它由政府或政府机构发起、出资创立、参股或保证的，不以利润最大化为经营目的，在特定的业务领域内从事政策性融资活动，以贯彻和配合政府的住房发展政策和房地产市场调控政策的政策性金融机构。