政府与市场：日本近现代经济政策实践的启示

祝曙光

杨栋梁教授撰著的《日本近现代经济政策史论》(江苏人民出版社， 2019年)，是中国日本经济史，特别是中国日本经济政策史研究的一项标志性成果。该论著凝聚了杨栋梁教授对日本经济史，尤其是日本经济政策史的深度思考，对近代以来日本各个历史时期的经济政策进行了全面分析，论述清楚、层次分明、结构合理、语言流畅，充分吸收了日本学界的研究成果，采用多学科相结合、微观研究与宏观研究相结合的方法，运用了丰富的第一手文献资料，理论联系实际，史论结合、论从史出，无论是理论阐释还是历史分析都达到了相当高度。该论著高屋建瓴、视野开阔、创见迭出、精彩纷呈，有些独创性意见振聋发聩，显示了一个中国学者日本研究的报国情怀，读后给人以启发和思考。尽管改革开放以来，我国学界也曾撰著和翻译了一些有关日本经济政策研究方面的著作，但这些著作都是侧重日本经济政策的某些侧面，如日本宏观经济政策、日本农业发展与农业政策、产业政策等，涉及的时间短、范围窄，而《日本近现代经济政策史论》(以下简称《史论》)则是对近现代日本经济政策史做全境式、长时段、多侧面、多层次论述，具有重要的理论价值和创新价值，填补了中国日本经济史研究的空白。该论著涉及的问题非常复杂、难以把握，充分体现了杨栋梁教授的学术勇气和深厚的学术功底。

通读全书，我认为有以下几个特点。

杨栋梁教授抓住日本现代化具有非自然生长，而是人为组织的特点，首先从宏观上把握日本近现代史，特别是经济史演变的脉络。在他所主持的“日本现代化历程研究丛书”总序中曾独辟蹊径地提出并设定了日本现代化研究的基本思路，即围绕一条主线(官主导经济社会体制)、二条发展道路(强兵下的富国与和平发展)、三次制度变革(明治维新、昭和维新与战后改革、平成变革)、四大分析视角(条件约束、制度变迁、路径依赖和绩效评析)和五大专题研究领域(经济、政治、社会、文化思想教育和对外关系)。这种高屋建瓴、从大处着眼的研究特色在《史论》中仍然显得非常突出。杨栋梁教授在《史论》前言中指出，科学技术和社会制度是构成一定生产关系的决定因素。前者是决定生产力发展水平的内在依据，后者是决定科学技术能否作用于生产力的外在保障。但是日本资本主义的产生与发展，并非只是依据近代科技进步与生产力发展等所谓原始积累的自然成熟，而是应对外来冲击毅然实行制度变革的即期效果。《史论》之所以从经济政策的视角切入探讨日本近现代经济发展的历程和特点，正是基于日本的特定国情，即公共权力长期、执着、全面地介入经济领域。不少后发国家公共权力对经济领域的干预是暂时的，或者采取经济上的自由主义、政治上的独裁专制主义。但日本公共权力对经济领域的介入，显然与大多数发展中国家不同，这一点尤其值得注意。既然日本实行的是“官主导经济社会体制”，那么作为公共权力人为影响社会经济运行手段和方法的经济政策研究就显得尤为重要。杨栋梁教授对何谓经济政策以及经济政策与经济制度、经济体制的联系与区别做了精辟阐释，认为经济政策具有两层含义，一是改造型政策(或曰质变型政策)，二是调整型政策(或曰量变型政策)。因此对日本近现代经济政策研究，既要面对两个相互独立的政策体系，又要把握两者之间的互动关系。基于这种设想，《史论》既考察了日本政府实施经济政策的行为依据、行为手段和行为效果，也从资源禀赋与配置、经济周期变动、产业结构、金融与财政、资本与劳动等侧面入手，对政策实施对象的“经济”本身进行专业分析和案例解剖，鲜明地揭示了经济政策与经济运行的相互关系。撰写经济政策史具有很大难度，或者会变为纯粹的经济发展史，经济政策完全淹没在庞大的经济运行现象中，充斥着数据、图表等，或者脱离经济运行本身来谈论经济政策，变为无本之木、无源之水，成为抽象的概念史，无从理解经济政策出台的原因、依据和效果。而《史论》则把经济政策与经济运行的互动关系完美地展示出来了，将一个半世纪以来日本经济政策的演变置于日本经济发展的宏观背景下，摆脱了以往经济政策研究的抽象化和空泛化现象。

《史论》对近现代日本经济政策史进行全境式论述，面临对所论述内容的取舍问题，既要避免臃肿繁杂，大而无当，又要条理清晰、不遗漏重要问题。为此杨栋梁教授在撰著中独具匠心，采用了以点带面、宏观阐释与微观分析相结合的方法。如在第一章走向近代的经济制度中，选取了地税改革与废除士族俸禄两个问题。杨栋梁教授指出经济领域改革的核心是制度变革，土地改革则又构成了经济制度改革的基础。而选取废除士族俸禄问题，则是明治初期百废待兴、资金紧张，废除士族俸禄是彻底摆脱困境出路的政治决断。第二章产业革命时期的政策操作则是选取了海运振兴政策和官办企业处理两个问题。日本是一个岛国，海运业和造船业对近现代日本经济发展具有重要作用，而且海运业和造船业与近代日本对外扩张紧密相连，在某种程度上是国策产业。德川幕府时期，由于日本实行闭关锁国政策，阻碍了造船业的发展。1870年，美国的PM公司开辟了经横滨、神户、长崎至上海的定期航线，完全垄断了日本的海上客货运输，获得了日本商品国际国内流通环节所产生的巨大利润。为此，明治政府于同年设立了半官半民的回漕会社，培育本国海运业。1875年，大久保利通提出了《海运三策》，开始实施海运奖励政策。1875年，三菱商会根据政府的命令，开辟了最初的海外航线，即横滨至上海的每周一次的定期航线，投入船只4艘，展开了同美国PM公司的激烈竞争，并改名三菱汽船会社。与此同时积极引进西方造船技术。1884年成立的大阪商船株式会社，以大阪为起点开辟了濑户内海、山阳、山阴、九州东西沿岸以及包括纪伊半岛与四国等在内的22条航线。1885年，三菱汽船会社与1882年成立的“共同运输会社”合并成立“日本邮船株式会社”。明治政府为了发展海运业出台了一系列政策，包括给予海运公司以特权和优惠待遇。随着造船技术的提高以及海外贸易及人员流动的增加，大阪商船会社与日本邮船会社不断增辟新的航线。甲午战争和日俄战争刺激了日本海运业的发展，“日本输送大军至支那大陆，其数共二十万。虽举国中船舶，尚觉其不足于用”。“日本船舶由战役需要而加增者，迨平和恢复之后将如何利用之，是为一大问题，于是日本邮船会社奋起而开海外航路。二十九年(1896年——引者注)三月用其最大汽船土佐丸以充于欧洲航路开线第一之航海。嗣后每月一次、一船发航。”1896年，日本一举开辟了欧洲、北美和澳洲3条远洋航线，震惊了国际航运界。日本海军对远洋客货轮的建造持积极态度并向船运公司实施巨额补贴，进入大正时代(1912—1926年)后，海军与航运业就商船的航空母舰改造问题不断进行商讨。

《史论》对海运政策实施背景、主要内容、特点以及效果进行了深入细致的分析，展现了日本政府在实施海运政策方面的多种选择，比较各种方案之后选择了最合理的方案，揭示了经济政策作用于产业之后所产生的巨大效果，令人深思。而官办企业的处理问题涉及日本近代经济的转型，历来是日本近代史、日本经济史不可或缺的内容。

虽然《史论》是以杨栋梁教授的前期研究成果为基础，但不难看出，杨栋梁教授在撰著过程中，充分吸取了学术界研究的最新成果并凝聚了自己的新思想、新观念，与时俱进。从全书设计来看，也是独具匠心，共分为八章，实际上就是将近现代日本经济发展和经济政策划分为八个阶段，这一划分与其撰著的《日本近现代经济史》(世界知识出版社，2010年)中对日本经济现代化进程的阶段划分大致相同，但又有差异。《日本近现代经济史》将日本经济现代化进程划分为幕末准备期(1853—1867)、资本主义经济制度建立期(1868—1885)、产业革命期(1886—1910)、资本垄断期(1911—1931)、国家垄断期(1931—1945)、战后改革与复兴期(1945—1955)、高度成长期(1955—1970)、经济大国期(1970—1991)、调整改革期(1991—现在)等九个阶段，把日本经济现代化起步、发展、深化、调整等阶段有机地结合起来。尽管《史论》沿袭了这一划分，但又与《日本近现代经济史》的划分存在差异，在时间上做了一些调整，将幕末准备期(1853—1867)和资本主义经济制度建立期(1868—1885)合二为一，这是合理的，因为幕末与明治初期均属于走向近代的经济制度变革时期。另外，将产业革命时期的时间延长至第一次世界大战前，然后将资本垄断期(1911—1931)和国家垄断期(1931—1945)改变为“两次世界大战期间的经济政策”，体现了杨栋梁教授对经济政策演变阶段划分的新思考，即虽然经济政策史的阶段划分应该与经济史基本保持一致，但毕竟有差异，经济政策的调整往往滞后于经济发展，而且经济政策的调整要受资源配置、产业结构、劳动力市场、政治形势以及国际市场等因素的制约，两者不完全重叠。

产业革命历来是日本近现代史，特别是经济史研究的重点。传统观点认为，蒸汽动力在生产领域的广泛应用标志着产业革命的完成。日本作为一个后发国家，其产业革命的进程、特点与西方国家不同。《史论》指出，日本产业革命是蒸汽革命和电力革命即第一次产业革命和第二次产业革命交叉或并行展开的，体现了许多后发国家产业革命共有的一般性特点。在此隐含的意思是，不能用西方国家产业革命的标准来衡量日本。以产业革命中的重要生产门类铁路为例，日本铁路发展就与西方国家不同。1825年英国建成了世界上第一条铁路，由于铁路具有输送量大、速度快、全天候运行的特点，19世纪30年代英国兴起了修筑铁路的热潮。1848年，英国铁路线长度已达8000多公里。德国、法国、美国、俄国等国也开始敷设铁路。1860年，美国铁路里程延长到4. 8万公里。西方国家以铁路建设为中心的交通运输业革命发生在产业革命后期，随着产业革命的不断深入引发了交通运输业的巨大变化，在某种程度上铁路是产业革命的结果。日本的铁路建设却先于产业革命。“黑船来航”后，美国人给日本带来了蒸汽机车模型。1855年，在幕府的允许下，中村奇辅等人设计制作了蒸汽机车模型，这是日本最早的蒸汽机车模型。此外，萨摩藩和福冈藩也有制作蒸汽机车模型的记载。萨摩藩和幕末在日英国人、美国人曾拟订了日本铁路建设计划。(www.xing528.com)

1870年4月，日本第一条铁路京滨铁路正式开工敷设，1872年10月全线竣工，时间上比日本产业革命整整早了10年。1882年，澁泽荣一等人集资28万日元创办了“大阪纺织公司”，标志着日本产业革命的开始，也就是说日本铁路是欠缺产业革命的铁路，日本产业革命具有由铁路延伸而诱发的特征，从这个意义上讲，铁路是日本产业革命的先行官。《史论》指出，1886年，日本出现了第一次产业发展的高潮。无独有偶，在第一次产业发展高潮期间，即1886年至1890年，日本出现了第一次“铁道建设热”。据统计，1886年至1892年共有45家铁路公司向政府申请开业，获准开业的有12家，其中有两家是以运煤为主的产业铁路公司，即筑丰兴业和北海道炭矿铁道会社。筑丰煤田总面积204平方公里，出产弱黏结性、高热量的沥青煤，向北九州及其他地区供应工业用燃料，对日本产业革命的发展至关重要。筑丰煤田所产原煤以前靠水路向外输送。由于铁路运价低廉，煤炭输送逐渐由水运转移为陆运，形成新的货流趋向。马克思指出:“……一个过程的产品能够以什么样的速度作为生产资料进入另一个过程，取决于交通运输工具的发展。在这方面，运费的低廉有很大的作用。例如，从矿山不断向纺纱厂运输煤炭所需的费用，同利用较便宜的运输为较长时期供应较大量煤炭所需的费用相比，也许是更贵的。”运价下降直接导致了煤炭价格回落，从而扩大了需求量，促进了煤炭产量的上升。能源是发展社会生产力最重要的物质基础之一，长期以来煤炭是日本最主要的能源，在一次能源供应量中占绝对优势。战后初期日本政府实行倾斜生产方式，其重点就是发展煤炭业和钢铁业，正如《史论》指出的那样，倾斜生产方式作为战后初期推行的产业政策，其最大的“得”是在战后初期全面经济危机的重围中，“以煤炭、钢铁等原材料和能源的基础产业为突破口，杀开一条血路，首先摆脱了生产萎缩危机，以此为契机，使日本经济开始走上了复兴和扩大再生产的道路”。由此可见，针对一个产业的经济政策往往对相关产业产生连锁反应。

关于日本产业合理化的评价问题，学术界有截然相反的观点。《史论》进行了深入细致的分析，提出了独创性意见，认为“辩证地对待资本主义的产业合理化是一种科学态度，以往在理论上存在的某些禁区应该彻底打破”。杨栋梁教授感叹“在对日本战前、战后的产业合理化政策进行如此的考察之后，重新审视几十年来我国社会主义建设的实践和20世纪世界风云的变幻，真可谓感慨万千”。“回顾我国社会主义建设的历史就不难发现，文革十年‘政治挂帅’的失误姑且不论，仅在经济建设上就不知干了多少违背科学、不讲‘合理性’的蠢事。直到今天，如何建立现代企业制度、合理配置资源等种种问题仍未得到解决，经济改革的任务尚任重道远。从这个意义上说，在经济发展方面，现在是虚心接受资本主义某些教示的时候了，而日本的产业合理化恰好提供了这样的实例。”这些意见振聋发聩，显示了中国学者日本研究的报国情怀。泡沫经济破灭后，国际上包括中国学界唱衰日本经济的声音十分流行。杨栋梁教授曾在其所撰著的《日本近现代经济史》第十章《泡沫经济的崩溃与经济改革》中以经济发展约束条件的变化来论述日本作为一个后发国家，出现了“后发优势”耗尽与“赶超后”困境的出现，指出:“昔日有利于赶超的因素或者消失或者向相反方向转化，后发国日本根据后发条件设计的经济赶超模式失去了存在的基础，在促进生产力发展方面曾经显示出相当有效的生产关系，正在变成生产力发展的障碍。”我认为这些论述仍然发人深思。杨栋梁教授还指出:“学习日本经济赶超的成功经验与关注其‘赶超后’难题及其解决难题的失败教训具有同等重要意义”，显示了其敏锐的问题意识和现实关怀。但在《史论》中，杨栋梁教授却没有专论日本经济的困境，而是论述日本是如何通过改革解决“赶超后”的难题的。《史论》指出，虽然国际环境的变化，结束了战后日本高速增长的历史，甚至一度导致国民经济出现战后以来的首次负增长，但是危机可以转化为契机。日本经济在世纪之交固然出现了问题，但这些问题并非日本所独有，作为后发国家，中国也正在出现此类问题，如房地产泡沫和不良债权等。《日本近现代经济史》出版于2010年，《日本近现代经济政策史论》出版于2019年，相隔近10年，平成时代已经落幕。杨栋梁教授认为平成改革一波三折，“发展前景并不明朗”，对平成改革的评价持开放态度，显示了一个学者冷静客观的态度。《史论》第八章中，杨栋梁教授对中国与日本围绕亚太区域经济发展蓝图的构建及领导权问题展开的战略博弈、亚洲货币金融危机、经济发展“东亚模式”等进行了深入探讨，提出了许多建设性意见，视野开阔，把学术研究与现实关怀有机地结合起来。

国铁改革是日本国有企业民营化改革的重要内容，可以说是经济政策作用于企业而产生的奇迹。《史论》在第二章中对战前日本铁路的发展历程进行了概述。明治政府对发展铁路事业非常重视，铁路在官办企业中居于首位，认为铁路与军事有关，奉行“官设官营原则”，不许民间插手铁路事业，所以明治初期日本铁路建设速度并不快。1872年至1881年，仅建成161. 55公里(100. 38英里)铁路。交通运输是基础设施，它既是一个独立的产业部门，同时又是生产在流通领域内的继续。随着日本煤炭产量的急剧上升，煤炭运输成为一个急迫的问题。如果铁路建设长期滞后，不仅影响煤炭业的发展，造成“以运限产、以运定产”的局面，而且会拖产业革命的后腿。铁路建设投资大，持续时间长，仅靠国家财政难以承担。于是明治政府改变“国家筹资、国家建设、国家经营”的铁路建设模式，调整交通运输政策，开始考虑利用民间资本修建铁路的可能性。1881年12月，日本第一家私营铁路公司——日本铁道公司成立，铁路建设与运营步入官私并存阶段，铁路线路在日本迅速延伸，1906年突破8000多公里(5000英里)，形成了以南北干线为核心的铁路运输体系。铁路运输不同于传统的水运及畜力、人力运输，具有输送量大、速度快、全天候运行的特点，对日本的经济发展、货物流通和人际交往以及知识的传播、教育的普及、社会风气的变化产生了重大影响。

私有铁路发展尤其迅速，无论是在机车、客货车、营业里程，还是输送量、运营收入等方面，国有铁路都远远低于私有铁路。1905年私有铁路开业线路是国有铁路的两倍。日俄战争的胜利使日本出现新的企业投资热潮。日本经济的高速发展与作为商品流通大动脉的铁路的分散经营产生了深刻矛盾。明治政府再次调整交通运输政策，1906年3月27日，内阁提出的《铁道国有法案》在议会获得通过。铁路国有化使国铁与私铁在陆上交通体系中的地位发生了逆转，私营铁路的营业里程、资本仅为国有化前的13%和11%。但是铁路国有化并未将所有私铁收归国有，只是将17个规模较大的私营铁路公司收归国有。《铁路国有法》规定“供一般运输之用的铁道全归国家所有，然而以某一地方交通为目的的铁路不在此范围内”。也就是说地方铁路或轨道不在国有化范围内，说明日本政府在实施新的经济政策时留有余地，也为民间保留了敷设、运营铁路的人才。尽管铁路国有化在当时有其必要性和合理性，但长期的垄断地位导致国铁效益低下、经营亏损，甚至达到了资不抵债的程度， 1983年度，国铁每天的亏损额达到了45亿日元，即每小时亏损1亿9千万日元，有些线路每获取100日元收益，要投入3000日元以上的运营经费。结果日本政府不得不对交通运输政策进行第三次重大调整，将国铁进行分割和民营化。《史论》在第七章中对国铁改革的背景、经过及效果进行了精辟论述，与第二章前后呼应，把理论阐释与历史分析有机地结合起来，有利于读者从长时段中把握日本铁路发展以及交通运输政策演变的过程。国铁改革使得负债累累的国铁起死回生。现在日本的铁路运营主体有国有民营的JR、公营铁道、民有民营的“私铁”以及第三方铁道(由地方政府与民间企业共同出资运营的铁路)。有人认为，21世纪是“再发现铁路的时代”。这一说法用在日本铁路发展和运营上再恰当不过。铁路是一种公共性高而收益性低的交通工具，许多国家对铁路实行国营或公营，即采取一元化运营，政府还对铁路运营所产生的亏损进行适当补贴。为什么日本的民营企业却纷纷涉足铁路业以至于有那么多性质迥异的铁路公司呢？关键在于日本政府实施了切合实际的交通运输政策，不断根据形势变化对政策进行调整。日本是世界上铁路乘客最多的国家，2015年度，铁路乘客达230亿822万人次，约占世界铁路乘客的1/3，远超第二名印度，印度的铁路乘客为159亿人次。同时日本也是世界上最早建成、运营高速铁路的国家，但日本在发展高速铁路的同时，并未放弃普通铁路。显然一个国家不可能把所有城市、乡镇都用高铁连接起来，既不经济也没有必要。高铁仅占日本整个铁路线长度的1/ 10。普通铁路拥有庞大的通勤乘客。所以日本火车站相当密集。1965年，日本铁路线长度为20754公里，设有11519个火车站，平均不足两公里就有一个车站。2014年，日本铁路线长度为27584公里(含506公里轨道)。2013年，有10023个火车站。在日本，火车站是一个多功能的公共空间，其所担负的功能不仅仅是候车，还具有餐饮、购物、交流、娱乐、教育、广告等功能，是人气最旺的地方，被誉为城市的“玄关”，代表了一个城市的形象，对改变城市空间布局、结构，促进地方社会经济文化发展起到了重要作用。所以日本交通运输政策的效果并不仅仅局限于交通运输本身，而是涉及经济和社会发展的各个方面。

由于铁路的主要功能是通勤，所以日本火车运行非常准时，以免耽误乘客上班、上学。铁路“通勤”功能的形成与日本特有的地理地貌有很大关系，日本不仅是一个人多地少的国家，而且3/4的国土面积为山地，森林约占国土面积的67%，人口主要分布在沿海平原，形成了带状的人口聚集区。日本铁路技术专家指出，这种特有的人口聚集状态为发挥铁路运能创造了有利条件，如东海道线是连接以东京、名古屋和大阪为中心的三大都市圈的主要铁路线，该区域聚集了日本一半以上的人口。在这样密集的人口聚集区建设、运营铁路既可以节省土地，又可以最大限度地发挥铁路运能。两条铁路线所运送的乘客数与16条公路相当而所需土地仅为15米宽，公路则需要122米宽的土地。所以日本政府鼓励民间企业建设、运营铁路。由于有庞大的铁路乘客，日本的公营和民营企业纷纷涉足铁路业，避免了垄断现象的出现。各铁路公司想方设法改进服务质量，进行良性竞争。学生、教师和机关、公司员工凭证明可在各铁路公司购买定期乘车卡，享有很大的折扣优惠。《史论》对近代以来日本交通运输政策的论述，对我们理解日本之所以被称为运行在轨道上的国家具有启示意义。

当然《史论》也存在一些不足或值得改进的地方，如是否可以考虑增加结语部分，因为《史论》涉及许多比较艰深的理论问题，阐释的内容时间跨度大、变化多，一般读者不容易阅读和把握，应该在结语中进行归纳和提炼。《史论》引用了非常丰富的资料，但未能附上参考文献目录，影响了读者的引申阅读。

(作者为苏州科技大学社会发展与公共管理学院教授)