公共组织理论：类型与分类

公共组织数量很多，有的学者以公共组织所拥有的公共权力强制性的大小将公共组织划分为三类: 强制型公共组织 (政府)、半强制型公共组织 (仲裁委员会、消费者权益保障委员会)、非强制型公共组织 (基金会、文化和科学技术团体、院校、社区学校、医疗保障机构、研究所、咨询机构和服务机构)。还有学者依据公共组织的发展历程，将公共组织划分为三类: 传统型公共组织、权变型公共组织和发展型公共组织。

按照大多数学者的分类方法，公共组织应包括政府 (广义) 组织与非政府组织。他们认为，我国改革开放以来，经济和社会的快速转型引起了公共管理格局的变化，公共管理领域正在形成两大块: 政府部门的公共行政管理 (广义) 与非政府公共部门的中间事务管理。从组织系统来看，前者包括行政 (狭义)、立法、司法机构，称为政府 (广义)组织 (见图1-1); 后者包括事业单位、社区管理型组织、社会团体与民办非企业单位，称为非政府组织。

但是，有些组织还是不便于很好归类，如政党、公共企业，将它们归类到政府组织和非政府组织都不太合适。本书主张按照我国公共管理格局的实际，依据与公共管理的主体相对应的原则，将公共组织分为政府组织、政党组织、公共企业和非政府组织。

图1-1 政府组织图

1. 政府组织

政府组织是指通过直接掌握和行使国家公共权力，负责处理国家公共事务的组织。无论从政府在公共部门中所处的核心地位以及所起的主导作用，还是从政府社会管理这一最基本的职能来看，政府部门都应该是公共事业最主要的管理主体，即在国家和社会公共事务的多元管理主体体系中处于核心地位。

在实行“三权分立、相互制衡”原则的国家，立法权、司法权和行政权分别由立法机关、司法机关和行政机关行使，相互制约。

我国实行的是议行合一的体制，人民代表大会及其常设机关是各级政府组织的权力机关，行政机关和司法机关由其产生并接受其领导。

国家立法权主要由我国的最高权力机关全国人民代表大会行使。全国人民代表大会主要职权有: 制定和修改宪法和其他法律; 监督宪法和法律实施; 组织和监督中央以及其他政府组织; 决定国家一切大政方针等。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，其主要职权是: 保证宪法、法律、行政法规在本辖区得到遵守和执行; 按照宪法规定的权限，通过和发布决议 (有的可以制定地方法律)，审查和决定地方的各项事业建设的计划; 组织地方行政机关、司法机关等。

行政机关就是各级国家权力机关的执行机关，通常称为政府 (狭义)。按照职权和管理范围可以分为最高行政机关——中央政府和地方行政机关——地方政府两部分。行政机关是政府组织的核心部分。

司法机关包括法院和检察院，是政府组织的重要组成部分。我国的审判机关独立行使审判权，由最高人民法院、地方各级人民法院和各专门人民法院构成。我国的检察机关独立行使国家检察权，它一般与法院系统平行设置，负责对有关主体贯彻执行国家法律的情况进行检察监督。

2. 政党组织

按照学术界的一般观点，政党组织不包含在公共管理主体之内。有的学者认为，上述观点不妥当，应该将政党组织包含在公共管理主体之内。尽管政党并不一定掌握公共权力，不直接从事公共管理活动，但是，几乎所有政党都会以自己的方式影响公共决策与公共资源的配置，也就是说，用间接的方式影响公共事务。对于直接掌握公共权力的执政党来说，情况就更不一样了。它是公共管理的直接参与者、公共资源的分配者、公共政策的直接制定者和执行者，因此，是公共管理的当然主体。2005年4月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的《公务员法》规定: “本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”在我国，这个法律是适用于中国共产党和民主党派的。综上所述，政党作为一种合法存在的公共组织，以某种方式对公共事务产生影响，是公共管理的主体之一。

中国共产党作为执政党，在我国具有长期执政的特殊地位，这既是历史选择的结果，也是由我国根本政治制度决定的。中国共产党作为唯一执政党，主要通过以下三种方式管理国家和社会: (1) 制定方针政策、做出重大决策。(2) 领导全国人民代表大会制定宪法和法律。(3) 向国家机关与各级政府推荐干部。

我国实行的是中国共产党领导下的多党合作与政治协商的政党制度。我国民主党派作为参政党，参与公共权力的运作和监督、公共决策与公共资源的分配等。

3. 公共企业

关于公共企业的含义，不同的学者有不同的认识。孙多勇认为，所谓公共企业主要是指政府凭借所有权、财政参与或管理条例对其直接或间接地施加支配影响的企业。[12]叶常林则认为，公共企业就是指持续存在的，以为社会提供具有公共性质的产品和服务为其主要经营活动的，且具有一定营利目标的，受到政府特殊管制措施所制约的、组织化的经济实体，而不论这些经济实体是否存在与国家或政府之间的资本联系。[13]本书认为，这两种理解各有千秋，学者孙多勇的观点很符合中国当今的现实情况，而学者叶常林的观点则代表我国公共企业的发展方向。

按照不同的分类标准，我们可以将公共企业划分为不同的类别。按照竞争程度，把公共企业划分为强垄断型 (如供电、排水、电信等)、弱垄断型 (公交系统、水上运输和邮政等) 和竞争型公共企业 (如保险和汽车等)。按照法律形式，可以将公共企业划分为公共机构 (资金主要靠政府财政资助) 和股份有限公司或有限责任公司 (资本大多数属于一个公法人)。

关于建立公共企业的原因，在不同的国家、不同的历史阶段，会有所不同。但总的来说，主要有以下几个方面:

(1) 宏观调控的需要。公共企业在某些重要产业发挥主导作用和弥补市场缺陷的调节作用，成为政府职能延伸到微观的、贯彻公共政策和实施公共管理的一种特殊干预手段。

(2) 维护国家利益的需要。为了维护国家利益和主权，许多国家建立了自己的公共企业。比如为了满足军事需要，政府对军工原料行业的垄断; 为了战争经费，政府对高利润行业的垄断; 为了避免外来势力和私人力量掌握对国家重要行业的控制权而建立的一些政府公司等。

(3) 提供公共产品与公共服务的需要。一些关系到人民群众基本生活保障的产品和服务，如果由私营企业来提供可能会因为成本等原因，而导致过高的价格使一般消费者难以承受，这时就需要政府建立一些公共企业，并通过对这些企业的补贴等优惠手段，以促使其向社会提供价廉物美的产品和服务，促进社会公平和社会福利水平的提高。

(4) 推动经济发展的需要。出于经济原因的考虑也是政府建立公共企业的理由之一。为了挽救经济危机，抑制通货膨胀，占领经济发展的制高点，政府也会动用资金进行大规模投资建设，建立相应的公共企业。实践表明，公共企业的建立也确实在振兴经济、推动产业结构调整、实现产业结构的升级换代、加速现代化建设等方面发挥了重要作用。

4. 非政府组织(www.xing528.com)

非政府组织 (Non-Government Organization，NGO) 这个概念引进我国的时间不长，但很快成为公共组织理论研究的热点。有的学者认为，非政府组织与国家 (政府) 和营利组织 (企业) 一起构成社会组织的三大类。一般来说，它被认为是与国家 (政府) 和营利组织 (企业) 的活动相区别而提出的概念，因此学者关于它的术语还有很多其他提法，如“第三部门”(the Third Sector)、“非营利组织”、“慈善组织”(Philanthropic Organizations)、“社区组织”(Community Organizations)、“邻里组织”(Neighborhood Organizations)、“公益团体”、“私人志愿组织”(Private Voluntary Organizations)、“独立部门”(Independent Sector)、“免税部门”(Tax-exempt Sector)、“基金会”(Foundation)、“公民社会”(Civil Society)甚至“公民网络”等。尽管术语不同，概念的内涵其实大同小异。

非政府组织具有以下几个主要特征: (1) 合法性。非政府组织都具有正式注册登记的合法身份，这就排除了那些非法组织。(2) 民间性。非政府组织在组织、人事和财务上与政府分离。(3) 非营利性。非政府组织不得为其拥有者谋取私利，所得利润不能在组织成员中进行分配。(4) 自治性。非政府组织能够控制自己的活动，不受外部势力的控制。(5) 志愿性。非政府组织拥有自己的志愿者群体，在其活动和管理中有显著的自愿而非强迫参与的成分。(6) 公益性。非政府组织存在的目的是维护和促进公共利益。

由于政治、经济和文化等原因，发达国家的非政府组织产生较早。如今，发达国家的非政府公共组织已经渗透到文化、教育、研究、环境、服务、慈善、宗教、商业、职业协会等社会生活的方方面面，成为公共管理的一个重要主体，人们已经离不开非政府组织。由于各种原因，我国非政府组织还不是很发达，表现在虽然发展很快，但发育还不完备、不健全，对政府的依赖性还很强，自治能力较弱。不过我们相信，随着经济和社会等各方面的进一步发展，我国非政府组织将会拥有一个很好的发展前景。

我国非政府组织数量较多，种类繁杂，依据不同的标准，可以进行不同的分类。结合我国国情，我们将我国非政府组织分成以下几类:

(1) 政治性群众团体。主要指类似工会、共青团、妇联和学联等组织。

(2) 准行政组织。主要指由政府设立，虽不属于行政序列但却拥有行政职能，经由政府授权，实际承担一定行政管理职责的公共机构，在国外被称为“第四政府”的独立机构或法定机构就属于此列。在我国准行政组织主要包括三种: 一是隶属国务院的准行政机构。如中国纺织总会、国家气象局、地震局、证监会等。二是隶属部门的准行政机构。如隶属国家知识产权局的国家专利局、隶属国家工商总局的国家商标局等。三是行政性行业组织。如中国贸易促进会等。

(3) 非营利性事业单位。如科技、教育、文化、卫生、环境与自然资源保护等行业的各种机构。

(4) 各种官办或民办的具有非营利性质的社会团体、群众组织和社会中介。主要有三种类型: 一是促进科技、教育、文化、卫生和社会福利等事业发展的各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、慈善中介、国际性活动等组织; 二是行业自律性社会中介组织，如行业协会和商会等机构; 三是监督社会运行的非营利性社会中介组织，主要包括会计与审计事务所、资产评估机构、公证、质量、计量检验机构、消费者协会等。其中直接为市场服务、具有营利性质的社会中介组织，如代理型中介组织、经纪型中介组织、咨询型中介组织等不属于非政府公共部门。

(5) 各种官办或民办的、为城市和农村社区提供各种服务的非营利性社区服务组织。如从事家政、家教、商品配送、病人护理、学生就餐、养老托幼、再就业、自愿者、法律援助等服务的社区组织。根据这样的划分，中国的非政府公共部门与西方的第三部门和非营利组织具有基本相同的价值取向。[14]

[1] 详见谢明: 《政策分析概论》，中国人民大学出版社，2004年版，第49～55页。

[2] 胡君辰、杨永康: 《组织行为学》，复旦大学出版社，2002年版，第2页。

[3] 孙成志、孙天隽: 《组织行为学》，中国金融出版社，2004年版，第3页。

[4] 张东建、陆江兵: 《公共组织理论》，高等教育出版社，2002年版，第3页。

[5] 张德、吴志明: 《组织行为学》，东北财经大学出版社，2002年版，第3页。

[6] 孙成志、孙天隽: 《组织行为学》，中国金融出版社，2004年版，第6页。

[7] ［美］罗伯特·登哈特著，扶松茂、丁力译: 《公共组织理论》，中国人民大学出版社，2001年版，第1页。

[8] 叶常林、金太军: 《公共管理学概论》，北京大学出版社，2005年版，第60页。

[9] 孙多勇: 《公共管理学》，湖南人民出版社，2005年版，第168页。

[10] 张东建、陆江兵: 《公共组织理论》，高等教育出版社，2002年版，第7页。

[11] 帅学明主编: 《现代公共管理学》，华南理工大学出版社，2004年版，第13页。

[12] 孙多勇: 《公共管理学》，湖南人民出版社，2005年版，第54页。

[13] 叶常林: 《公共管理学概论》，北京大学出版社，2005年版，第110页。

[14] 孙多勇: 《公共管理学》，湖南人民出版社，2005年版，第55～56页。