国外公共服务模式及借鉴探讨

2.3.1　国外公共服务模式及其借鉴

各国公共服务供给的制度安排都是在特定时空条件下的产物，不可能存在统一的制度模式，但考察国外公共服务供给的制度安排，通过探究其中某些成熟的共性成分和发展趋势，无疑可以为事业单位体制创新提供可资借鉴的有益素材。

1.公共服务供给的理论基础

研究公共服务供给问题首先需要厘清公共服务的内涵。法国社会学家狄骥（L.Duguit）于1913年首次提出公共服务（public service）的概念⁽⁷⁹⁾，此后，有关公共服务的研究就一直是学术界和实践部门关注的焦点，学者们对于公共服务概念的界定也是众说纷纭、各执一端。一般说来，对公共服务概念的界定大致可以从三个角度来理解。一是从物品的角度，即根据物品的特性来界定公共服务，将公共服务的诠释限定在公共物品⁽⁸⁰⁾和准公共物品领域。西方经济学的发展始终按照用物品特性解释公共服务的思维逻辑前行，虽然有关公共服务的定义不断变化，但一直未能摆脱用物品的规定性解释公共服务的逻辑。二是从政府的角度，即根据政府的特性来界定公共服务，认为公共服务广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共物品，狭义上则指由政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公用事业。三是从服务的角度，即根据服务的特性来界定公共服务，认为公共服务是指为社会公众提供的、基本的、非盈利性的服务⁽⁸¹⁾。

经济学家从公共物品的角度来解析公共服务的内涵。传统经济理论分析以非排他性和非竞争性两个维度去区别公共物品（public goods）和私人物品（private goods）。按照美国经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）的观点，从理论上讲，市场机制可以有效解决私人物品的供给和配置，但市场对某类物品的供给和配置却无能为力，需要从税收中通过预算支出加以解决，这类物品即为公共物品。接着，萨缪尔森归纳了公共物品的两个本质特征——非排他性和非竞争性，由此可以归纳出公共物品的经典界定，即那些能够被所有人得到的物品或服务。随后，对公共物品的理解进一步深入，经济学家布坎南（James M.Buchanan）提出，纯粹的公共物品毕竟是少数，更多的是“准公共物品”或不纯粹的公共物品。新近的经济学研究则吸收了理论界的研究成果，从是否需要政府干预这一更为宽泛的角度去界定公共服务，认为“公共服务是指提供给公众的具有如下特征的任何一项服务——在这些服务的供给过程存在着潜在的严重市场失灵现象，这说明了政府干预的合理性。”⁽⁸²⁾

在公共服务运作的整体过程中，政府是责无旁贷的主导者和调节者。在市场经济条件下，政府主导或调节公共服务运作的必然性主要源于以下几个方面⁽⁸³⁾。

首先，公民与国家的关系是政府提供公共服务的基本依据。在霍布斯的传统中.公共服务是政府的天然职责。按照社会契约论的观点，公民与国家之间存在某种契约关系，在公民让渡一部分自由并对国家承担相应义务的同时，国家也要对公民的生活状况负有责任，国家应当提供生活必需品并建立防范风险的保障制度，以帮助陷入困境的公民达到最低生活标准。总之，就公民与国家关系而言，建立援助性质的公共服务供给制度是国家政府无法推脱的职责。

其次，实现普遍人权是公共服务的价值基础。“人权是指在一定的社会历史条件下个体按其本质和尊严享有或应该享有的基本权利。”⁽⁸⁴⁾获得社会救济、社会福利和社会保障，是一个人的基本权利，国家政府应当予以提供和保证，世界各国的公共服务实践都可以看做是对人的关怀，是对普遍人权的有效保障。这种道义、慈善的人权理性日益成为世界多数国家政府的共识，提供必需的社会服务也因此逐渐成为各国政府公共服务职能的重要组成部分。

再次，对公共物品的需求是政府提供公共服务的客观理由。凯恩斯定律（keynes law of market）认为，有效需求决定供给，只要有需求，就会创造供给⁽⁸⁵⁾。市场机制可以有效解决私人物品的供给和配置，却对公共物品的供给和配置无能为力，其生产和供应只能由政府主导才能得到有效配置，而生产和供应公共物品实际上就是提供公共服务的过程。不仅如此，从一定层面看，通过提供公共服务从而推动本国经济的持续发展，也是许多国家提供公共服务的功利主义动因。

2.国外公共服务供给的主导模式

提供公共服务是各国政府的重要职责，但公共服务供给的制度安排各有不同。公共服务的范围和性质都决定了其不可能由市场机制自发提供，政府应该承担起不容推卸的责任。对此，学术界已经形成共识，“无论在国家学说及其政府职能观上存在如何巨大差异，出于历史经验、国家本质和社会正义的考虑，各学派都将公共服务视为政府的重要职责”⁽⁸⁶⁾。但是，由于制度环境的不同，各国政府提供公共服务的体制模式也有所差异。由于国外公共服务体制的基本架构与各国经济体制模式密切相关，因此，这里结合国外市场经济模式的基本分类，将国外公共服务供给的主导模式区别为盎格鲁—撒克逊模式、欧洲模式及东亚模式等三种较为成熟的制度安排。

（1）公共服务供给的盎格鲁—撒克逊模式。美国和英国是这类模式的典型代表，其鲜明特色在于坚持公共服务的市场导向。在20世纪70年代中期之前，强力政府是当时的主导价值观，具有以公法为中心、部门一体化和政治上可问责的特色，政府和私人部门相互合作，但在法律上保持了分离⁽⁸⁷⁾。从20世纪70年代后期开始，新的管理原则逐步得到认可并付诸实践，新公共管理改革或政府重塑的浪潮在世界范围内不断扩展。这是一种以采用商业管理的理论、方法及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量为特征的管理主义的回归，在旷日持久的宪政主义和管理主义之争中，后者占据了上风。在美国，公共服务开始强调完全按照市场化的原则运作，其中，合同外包（contracting-。ut）被广泛运用于公共服务供给。即使如此，政府在公共服务供给中依然承担不可推卸的责任，美国设立了一些公立的公共服务组织，包括独立代理机构（independent agencies）、独立监管委员会（regulatory independentcommissions）等，至于作为教育公共服务组织的公立学校，在法律地位上属于公共机构的组成部分，作为政府的延伸机构而受宪法的规范和约束，公立学校的老师同时具有公务员和雇员的双重身份。

在保持传统福利国家“公平”理念的基础上，绩效、竞争等市场化的理念和方式也开始引入英国的公共服务供给领域。为保证社会公众对基本公共服务的诉求，英国设有提供公共服务的公立实体，如执行机构（Executive Agencies）和非部门公共机构（non-departmental public bodies）等。在此基础上，政府期望通过市场化理念的导入有效提升公共服务供给的质量。比如，英国政府于2002年颁布的《公务员制度改革：服务提供与价值》中，绩效管理即是其中重要的组成部分，各部和各执行机构依据公共服务协议（Public Service Agreement）提供公共服务，绩效协议中列出经各部和各执行机构与首相服务提供小组协商同意的目的和目标，用以指导各部和各执行机构的行动⁽⁸⁸⁾。

此外，在盎格鲁—撒克逊模式下，各国的非营利组织或非政府组织在公共服务供给领域也都发挥了重要的作用，使得公共服务供给更加灵活高效。

（2）公共服务供给的欧洲模式。这是一种以社会福利为主的公共服务供给模式，包括法、德为代表的欧洲大陆模式（也称欧陆模式或莱茵模式）和北欧模式。(www.xing528.com)

一是欧洲大陆模式。在法国和德国等欧洲大陆国家，国家在公共服务供给中占据主导地位。法国人比其他欧洲人更认同公共服务的概念，甚至赋予其意识形态的内涵⁽⁸⁹⁾，而公共服务在德国同样被认为是国家所应担负的宪法责任⁽⁹⁰⁾。以法国为例，承担公共服务的公立实体包括公共机构（public establishments）、独立行政机构（independent administrative authorities）等。公共机构分为行政性公共机构和工商性公共机构，前者负责政府政策的实施或管理某项公共服务，涉及社会保障、社会救济和文化活动等，后者则在保持与公共服务某种联系的同时，在竞争部门开展其所有或部分有偿业务，涉及供电、供气、铁路、邮政等领域。国家情报管理局、音像媒体监察局、股票市场管理局等独立行政机构，虽然不具备任何决策权，但仍然在公共服务领域发挥着广泛的影响力⁽⁹¹⁾。近年来，法国政府在行政和公共服务部门改革计划中提出要“以最低的成本提供最好的公共服务”，而机场、高速公路等领域的国有部门将允许私人资本的进入⁽⁹²⁾。

二是北欧模式。北欧各国是实行高福利政策的典型代表，在公共服务领域，尤其是社会保障和社会福利等核心环节，完全由政府通过高税收和高福利的形式予以承担。20世纪90年代以前，北欧各国基础设施和公共事业领域基本由政府垄断，甚至某些非自然垄断行业，如银行、出租车行业等也由政府主导。在北欧模式下，政府是公共服务供给的决定性因素，但政府并非直接提供公共服务，而是通过代理机构（agencies）行使其公共服务职能，即由在法律管制下承担公共服务职能的公营单位为公众提供公共服务，政府的职责在于如何有效监管代理机构。近年来，福利国家政策在经济全球化的背景下面临严峻挑战，北欧各国开始在公共事业领域引入市场机制，试图通过强化竞争以进一步提升公共服务的质量。各国采取的措施主要包括：打破垄断，扩大资本投资自由，促进行业分化和重组；实行所有权与经营权的分离，以增强国有企业的活力和实力；公共部门购买私营部门的产品和服务，使公共服务的价格更有竞争力等⁽⁹³⁾。

（3）公共服务供给的东亚模式。日本、新加坡等国是东亚模式的典型代表，其重要特征在于政府在公共服务领域采取直接干预的措施。以日本为例，日本政府设立公务员型的公法人机构，承担体现政府基本职能的基础性社会公益事业，包括中小学教育、相当部分大学教育、卫生防疫、公众基本医疗服务、基础科学研究、有重要推广价值的应用科学研究、重要的文化事业等。公法人所需投入几乎全部来自于财政拨款，其机构组成与运作方式与政府机构基本相同。非基础性的社会公益事业则由民间公益法人承担。民间公益法人独立开展活动，其活动领域主要涉及宗教、慈善与福利事业、经贸服务与促进事业、某些文化事业、特殊需求的教育与医疗服务事业、私立大学及部分边缘性科研事业等。对于公益性较弱的民间公益法人，政府通过提供不同方式的经济支持以及各种规制手段，发挥着非常重要的引导作用，民间公益法人有时也会通过接受政府部门的委托来完成一些特定任务。总之，在日本的公共服务供给中，政府扮演着发展社会公益事业的主要角色，民间力量只是政府作用的补充。从20世纪末开始，日本对一些公益属性不突出的公法人机构实施民营化，或者将有关社会事务以委托方式交给民间主体承担，更多地发挥民间力量和市场的作用。

3.国外公共服务模式的借鉴⁽⁹⁴⁾

公共服务供给没有统一的固定模式，各国公共服务机构在组织名称、管理体制、运行机制等方面都不尽相同。虽然如此，通过对国外公共服务供给模式的考察，依然可以从中提炼出反映现时代要求的公共服务供给模式的某些共性特征和发展趋势，为事业单位体制改革提供某些值得借鉴的合理因素。

（1）政府在公共服务供给中承担首要职责。公共服务供给是政府必须承担的基本职责，在公共服务供给的全部进程中，政府都是责无旁贷的主导者或调节者。公共服务是任何现代政府首要的，同时也是根本的职能，无论是从公共服务的范围和性质，抑或是出于历史经验、国家本质，甚至是社会正义的角度看，由政府主导或调节公共服务都是合乎逻辑的必然结论。对此，无论是理论界还是各国的实践部门，都已形成基本共识。尤其是在基础性的公共服务领域，更可以体现出政府干预的明显痕迹。

不同模式下的各国政府都在公共服务供给中扮演着重要角色。在东亚模式中，政府在公共服务领域发挥着强力的主导作用。比如，日本公法人所需资金几乎全部来自财政拨款，同时，政府还通过各种方式对民间公益法人发挥着重要的引导作用。在公共服务传统深厚的欧洲大陆模式，以及福利国家色彩明显的北欧模式中，政府在公共服务供给中扮演了最后责任人的角色，公共服务供给被认为是政府行为的宪法准则。在盎格鲁——撒克逊模式下，随着市场机制在公共服务领域的引入，公共服务供给主体日益多元化。对于这种公共服务主体分散化的态势，与其说是政府公共服务责任的分散，不如说政府责任在优化，因为政府不是万能的，通过寻求一种对公共服务投入的合理定位，可以使政府更有效地主导或调节公共服务的供给进程。总之，政府必须承担起公共服务供给的重要职责。

（2）完善的公共服务体系要求政府、社会和市场的有机组合。公共服务供给是政府的首要职责，并不意味着所有的公共服务都由政府直接生产和提供。按照西方经济学的理论，除了纯粹的私人物品外，其他物品都可以看做是具有公共属性的物品或服务，包括纯粹公共物品，以及介于纯私人物品和纯公共物品之间的准公共物品。按照公共性质的程度和比重，可对准公共物品进行细分。比如，可以将公共物品细分为三类，即环境、文化遗产、国际制度等公有资源（public resource）或“公共池塘资源”（common pool），城市供水、煤气、电力等排他性公共物品（excludable public goods），公路、游泳池、高尔夫球场等拥挤的公共物品（congestible public goods）或俱乐部物品（club goods）⁽⁹⁵⁾。不同类型组织在公共物品供给中发挥着各自不同的优势，区分公共物品性质的程度和比重，是为了说明公共物品供给机制的多样性和供给主体的多元性。换言之，完善的公共服务体系应该是政府、社会和市场的有机组合和良好平衡。

国外公共服务网络体系由多元化的供给主体组成。在不同的公共服务供给模式中，政府、社会和市场的力量都在发挥着各自的独特作用，只是由于力量对比强弱不同及组织优势各有侧重，使得三者在各国公共服务供给体系中扮演着不同的角色。盎格鲁—撒克逊模式国家尤其是美国比较偏重市场的力量，欧洲模式相对重视政府的作用，但这两类模式下的各国都不排斥其他力量在公共服务供给领域的存在，而在被誉为新公共管理改革典范的新西兰，其公共服务供给中则更多依靠社会组织的功能发挥。为了提升公共服务供给的效能，政府强力主导的东亚模式新近也在逐渐引入市场机制。事实上，即使在同一个国家不同领域的公共服务供给，政府、市场和社会发挥的作用也是有所差别的。因此，无论政府、市场和社会在公共服务供给中的角色有何差异，其中有一点是共通的，即三者的有机组合才能构成完整的公共服务供给网络体系。

（3）公立性质的公共服务实体具有较强的独立性。除了提供纯粹公共物品或服务的政府机构外，各国都设有公立实体承担公共服务的供给职能。公共性是行政精神的本原，公共服务供给是现代政府的宪法责任和行政伦理，只有承担社会需要的基础性公共服务的供给，才能为国家或地区发展提供必要的资源支撑。也正基于此，各国都设立了公立性质的公共服务实体。各国公立公共服务实体的称谓各不相同，并且这些机构的组织形式和法律地位也有差异，但都有一个基本的属性，即是政府公共服务职能的延伸和实现。

国外公立性质的公共服务实体具有较强的独立性。以两类重要的公共服务实体——部门代理机构和公法行政实体为例，部门代理机构不具备独立的法人地位，适用政府部门的常规管理程序，组织机构是公务员体系的组成部分，但较之传统的政府部门，部门代理机构在日常运作方面拥有较多的自我管理权限。公法行政实体大多适用政府的一般规则，但有着独立的法人地位，而且其治理结构也不同于传统的政府部门。总之，国外公立性质的公共服务实体大多具有较强的管理自主权，政府往往在制度上将这些实体从传统的政府部门剥离出来，赋予其全部或部分法律地位，享有组织结构或法律上的独立性。

（4）在公共服务供给中引入竞争激励机制。政府在公共服务供给过程中客观上存在效率低下的情况。西方经济学认为，市场失灵或市场缺陷是政府介入的客观理由，政府应履行提供公共物品或服务的职能。一般认为，“公共官僚部门是以外部对效率的控制无力和内部的激励微弱为特征的”⁽⁹⁶⁾，由于政府的内在性以及公共物品供求关系的特点，往往导致政府在公共物品或服务投入和产出方面的较低效率，这在各国的公共服务实践中已是一个不争的事实。

为了提升公共服务的供给效率，国外公共服务供给中普遍引入了竞争激励机制。一方面，在公共服务供给体系中引入竞争激励机制。比如，美国的公共服务完全按照市场化的原则进行运作，通过合同外包（contracting-out）、特许经营（franchises）、用者付费（charges）、凭单（vouchers）等形式，使多元化的公共服务主体之间形成一种竞争性的格局。再如，北欧各国通过扩大资本投资自由、促进行业分化和重组、公共部门购买私营部门的产品和服务等措施，也强化了公共服务供给的竞争激励机制。另一方面，公立的公共服务实体内部的运作机制中也引入竞争激励机制。比如，实行结果导向的预算制度、将商业会计制度应用于公共部门。再如，赋予执行机构充分的自主权，在协商基础上订立绩效管理合同，完善问责机制和绩效评估体制。