中国经济开放历程详细探析

根据7.1.1的概括，本书在这一部分从四个方面对中国经济开放历程进行详细的考察。当然，这种考察依然是相对的，它只是基于笔者对中国经济开放历程中主要事件的主观判断而梳理出的一个经济开放演进流程。

1.高度集中的对外经济贸易管理体制逐步转向以法律法规为基础的市场化管理体制

中国的经济开放，特别是贸易开放的发展是从突破体制约束起步的。40年来，外贸体制改革始终走在制度创新的最前沿，成为中国经济开放发展的根本动力。对外经济交易管理体制是国家整个宏观经济管理体制的一个重要组成部分，所以中国经济开放的发展并不是独自进行的，而是以整个宏观经济管理体制的改革为背景的。对外经济交易管理体制向以法律法规为基础的市场化管理体制的转变更是中国实施对外经济开放的基础和推动力。所以，从广义的经济开放概念来说，对外经济交易管理体制的市场化方向改革也是经济开放概念的一个组成部分。巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）和克鲁格还从贸易体制的角度界定了贸易开放的五个阶段：第一阶段是政府进行比较简单和统一的行政管理或数量管制；第二阶段是随着放权的进行，这些管制趋向复杂化和严格化，而且使用价格手段来辅助配额限制；第三阶段是以本币贬值为开端，逐步走向汇率合理化；第四阶段是价格机制逐步取代外汇管制和数量管理；第五阶段是贸易完全自由化，且实现经常项目下外汇自由兑换。这个界定和中国的经济开放历程有一定的一致性，但是并不完全符合中国的实际情况。本书在这里从四个方面来描述中国对外经济交易管理体制，主要是贸易管理体制向对外开放方向的改革与转变。这四个方面在很大程度上是相互交叉的，本书这样划分，只是为了看起来更清楚。

首先，经济开放表现为对外经济交易经营权，主要是外贸经营权的下放。从政府管理层面看，这种经营权下放主要体现为对外经济交易行政机构的调整和管理权限的下放，也即打破中央集权的管理体制，逐步扩大地方和各部门的经营管理权。从对外经济交易主体，也即企业层面看，这种经营权下放一方面表现为对外经济交易主体的增加，另一方面则表现为对外经济交易主体经营权的获取及其经营越来越少受到行政干预。由于经济开放的各个组成部分，如货物贸易开放、服务贸易开放、FDI开放、权益证券市场开放等的性质各不相同，因此其相应的经营权下放的时间和进程也并不相同。

货物贸易开放在中国的改革开放进程中具有最为重要的地位，也是改革开放历程中最为丰富的一个组成部分。1978—1987年，外贸经营权的下放主要体现在批准中央政府各部门及地方省市成立外贸公司。到1987年，全国共批准设立各类外贸公司2 200多家，比1979年增加了11倍多。在1988—1990年间则全面推行对外贸易承包经营责任制，这是外贸体制改革在自负盈亏方面的突破性进展。1991—1993年，则取消财政补贴，进一步深化自负盈亏的承包经营责任制，并在原有个别试点的基础上，加快赋予了一些符合规定的生产企业进出口经营权。1994—1996年，政府取消了出口承包经营责任制，开始积极推行股份制试点，将外贸企业逐步改制为规范化的符合现代企业制度的市场主体。1997—2001年，一方面赋予私营生产企业和科研院所进出口经营权，另一方面扩大生产企业外贸经营权自动登记试点，最后开始对外商经营外贸业务进行试点。2001年至今，根据2004年颁布的《中华人民共和国对外贸易法》，中国取消了外贸经营权的审批制，实行对外贸易经营依法登记制；随后，根据商务部颁布的《对外贸易经营者备案登记办法》，法人、其他组织包括个人全面进入外贸流通领域。

相对而言，金融开放则显得非常迟缓，而且主要集中在国际直接投资领域。中国国际直接投资的开放基本上是和货物贸易的开放同步进行的，而且两者是紧密交叉在一起的。但是，金融服务和金融交易的对外开放则非常迟缓。1978—1991年，虽然从1978年开始，一些外资金融机构就开始陆续进入中国金融市场，开展金融业务，但是引进这些外资金融机构的目的仅仅在于为引进外商直接投资服务，外资金融机构仅在沿海特区城市从事国际汇兑、贸易结算以及“三资企业”贷款方面的外币业务。在此阶段，中国人民银行在1980年恢复了在国际货币基金组织和世界银行的席位，1984年与国际清算银行建立业务联系，并加入了一些区域性开发银行。商业银行也加入了很多国际金融协会。同时，除了中国银行以外，成立于1979年和1981年的中国国际信托投资公司和中国投资银行在成立时就获得了国际业务经营权。1988年以后，中国建设银行、工商银行等很多银行机构也开始逐渐获得国际业务经营权。在这一阶段，中国银行和中国人民保险公司在海外设立了分支机构。1992—2001年，中国金融市场开始有限度地实施对外开放，外资金融机构开始增加。同时，大部分有国际业务经营权的国内金融机构都在国外设立了自己的分支机构。中国银行的海外布局则从重点布局转向全球式布局。1992年，中国建立股票市场。但是，在2001年加入WTO以前，从总体上来说，中国的金融开放一直是一种“政策性开放”，也即中国依然严格控制着对外金融开放的领域、程度和步调。2002年至今，也即中国加入WTO以后，中国在金融服务领域快速开放，同时在金融、资本交易开放方面也有了很大的进展，总体上说是进入了“制度性对外开放”阶段，也即基于规则和承诺，中国必须按照国际规则开放金融领域。在这一阶段，中国在不断扩大外资金融机构业务范围的同时，一方面引进了战略投资者参股中国各种金融机构，另一方面批准了很多合格境外机构投资者（Qualified Foreign Institutional Investor，QFII）和合格境内机构投资者（Qualified Domestic Institutional Investor，QDII），开始有限度地放开国内证券交易市场。近几年来，中国金融开放开始提速。2007年6月，中国人民银行开始批准内地金融机构到香港发行人民币债券。2009年7月，国务院批准上海、广州、深圳、珠海、东莞五个城市的365家企业开始跨境贸易人民币结算试点。2010年8月，央行宣布开展三类境外机构进入中国内地银行间债券市场进行投资的试点。2011年1月，《境外直接投资人民币结算试点办法》公布。“十二五”期间，中国将把香港发展成为离岸人民币业务中心。

第二，对外经济交易体制的市场化改革。事实上，这也是与下放对外经济交易经营权相一致的。在贸易体制改革方面，1978—1987年，中国改革单一的指令性计划管理，实行指令性计划、指导性计划和市场调节相结合的管理模式，建立健全配额及许可证制度、经营权审批制度。1988—1990年，进一步缩小指令性计划的范围，打破国家统收统支，统负盈亏的财务体制，同时转变国家外贸公司职能，力争做到政企分开。1991年至今，不断改革进出口许可证和配额管理，大幅度减少许可证和配额管理的范围。到2006年，在进口方面，除关税配额管理的六种农产品外，其他进出口配额管理已经全部取消，对酒、烟草等26种商品实行自动进口许可管理。

在国际直接投资（FDI）方面，中国则经历了从“超国民待遇”向国民待遇和更为公平、透明的竞争环境的转变。在改革开放之初，中国的外资政策是以优惠为中心的。但是，随着外商对中国投资环境的熟悉和中国以法律法规为基础的市场运行机制的逐步建立，中国不断对外商直接投资的收费和税收政策进行调整，使其逐渐和本土企业一致。1995年开始，中国对外资的收费和税收政策进行了调整，如废止工商统一税、征收增值税、消费税和营业税，取消外资企业免税进口小汽车优惠、汇率并轨等。1995年，国家计划委员会、国家经济贸易委员会和对外经济贸易部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》。这个将随着条件变化而进行调整的《规定》和《目录》把外商投资项目分为“鼓励”、“限制”、“禁止”和“允许”四类。2002年3月公布的新版本《外商投资产业指导目录》，将产业分为鼓励、禁止和允许三类；同时，进一步扩大了外商投资的准入范围。在金融和资本交易方面，其渐进开放基本上是在政府控制下逐步推进的，中国至今对资本账户交易具有比较严格的管制。^[3]

第三，外汇管理体制和汇率制度改革。改革开放以前，中国对进出口贸易的外汇实行集中管理、统一经营，即外贸公司的出口收汇一律结缴给国家；各地方、各部门、各企业进口商品所需要的外汇，由国家计划委员会根据进口用汇计划统一拨付；高估人民币汇率。1979年，中国开始实行企业出口外汇留成制度，以调动外贸企业出口创汇的积极性。同时，人民币官方汇率和贸易内部结算价并存。1985年开始转变为官方汇率和外汇调剂价格并存。1988—1993年，中国进一步改进外汇留成制度，为外贸企业平等竞争创造条件，并加强了对出口外汇的管理。1994年开始，中国实现汇率并轨，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度；外汇收入方面实行结售汇制，取消各类外汇留成，取消出口企业外汇上缴和额度管理制度。1996年实现经常项目项下外汇自由兑换。2003年起，国家积极推进人民币国际化，放宽了因私出境用汇限制，提高兑付上限，并进一步放松企业非贸易售付汇限制。2005年，中国再一次改革人民币汇率形成机制，形成了钉住一篮子货币的更富有弹性的汇率形成机制。在金融资本交易方面，在制度上中国依然存在着比较严格的管制，而实际上对金融资本交易外汇的审批比较宽松。

第四，对外经济交易法律法规体系的建设。对经济交易从行政管理转向以法律法规为基础的市场化管理是从计划经济转向市场经济最为基础和核心的内容，这也是WTO规则和IMF对其成员的要求。自从1978年底改革开放以来，中国便开始使用各种法律法规来逐步取代对对外经济交易的行政管理，这既包括新设立的法律法规，也包括为适应新的情况而对原有法律法规的适应性修订。由于相关的法律法规纷繁复杂，在这里，本书只以时间为主线简要地提及几个最为重要的法律法规。首先是1994年颁布的《中华人民共和国对外贸易法》，这是中国发展对外贸易的基本法；然后是2001年加入WTO时签署了《WTO协定》。从2001年至今，根据《中国加入世界贸易组织议定书》，中国对原有货物进出口法律法规体系进行了“立、改、废”，清理了各项法律法规2 300多件，先后出台了《货物进出口管理条例》和与之配套的10多个部门规章。其中最为重要的是2004年中国对《中华人民共和国对外贸易法》的修订，标志着中国涉及外贸领域的基本法与WTO规则进行了全面接轨。同时，在金融投资领域，相关的法律法规也在不断地建立和修订。

2013年9月27日，国务院批复成立中国（上海）自由贸易试验区，随后截止到2017年3月31日，国务院共批复了11个省市为自由贸易实验区，实行以“负面清单方式”为重要特征的全方位、深度对外贸易、金融、投资开放的管理体制。

2.经济开放的地域范围推进

中国的经济开放是一个渐进的过程，这不但体现为宏观管理、政策、对外经济开放领域等的渐进开放，还有一个非常重要的特征是在经济开放的地域范围上的逐步推进。根据经济开放性质的不同，可以将经济开放的地域范围推进分为两个类型：一个是对内的逐步开放；一个是对外的逐步开放。这里需要特别指出的是，尤其在对内的逐步开放过程中，相对更加开放地区的开放效应会自然地外溢，形成一定的外部效应。(www.xing528.com)

对内的逐步开放是我们所熟悉的广东省和福建省—沿海地区—沿江地区—沿边地区—内陆省会城市—全面开放的对外经济开放地域不断扩大的一种渐进开放模式。这种开放模式在前期主要是以相对其他地区在管理政策、税收、财政、外汇等方面都相对灵活和开放的经济特区的形式出现的。^[4]中国对外经济开放的地域范围推进开始的标志是1979年中共中央、国务院决定对粤、闽两省对外经贸实行特殊政策和灵活措施，并同意在深圳、珠海、汕头、厦门试办出口特区。然后在1984年决定开放大连等14个沿海城市和海南岛，实行经济特区的某些特殊政策。1985年和1988年进一步扩大沿海经济开放区，分别有50多个和140个市县划入沿海开放区。20世纪90年代则以上海浦东新区开发为先导，相继开放了大批内陆省会城市、沿江和沿边城市。20世纪末至今又提出了西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、开发开放天津滨海新区等重大战略，形成全方位对外经济开放格局。2013年，国务院批复上海自由贸易实验区，2015年批复广东、天津、福建自贸区，2017年又批复辽宁、河南、浙江、湖北、重庆、四川、陕西为自由贸易实验区。中国的金融开放虽然晚于贸易开放，但是在很大程度上也遵循了地域范围内逐步推进的原则。

对外的逐步开放主要体现在中国在对世界整体开放的同时也积极地以自由贸易区等形式推进地区经济一体化。自从2001年11月，中国与东盟宣布将在未来10年内建成“中国—东盟自由贸易区”以来，中国加快了区域集团化进程。截至2010年9月，中国已经同东盟、巴基斯坦、智利、新西兰等国家和地区签署实施了9个自由贸易区协定，正在谈判的国家和地区有5个，正在研究的自由贸易区有3个。^[5]另一方面，在金融开放领域，人民币国际化进程也是从有密切经济交往的东南亚邻国和中国香港地区逐步开始的。2006年末，中国开放了内地企业赴香港发行人民币债券的通道。

3.关税与非关税壁垒的逐步削减

在基于规则的对外贸易开放度测度中，测度指标主要集中在关税和非关税壁垒上，所以在本书的研究中，这也是一个非常重要的指标。不过，由于中国是从高度集中的计划管理体制向市场管理体制转变的，所以在开始改革开放时，中国的关税和一般意义上的非关税壁垒^[6]是不存在的，对外经济开放是从恢复关税和非关税壁垒以取代原来高度集中的计划管理体制开始的。

1980年，国务院决定对进出口货物恢复由海关单独计征关税。1980年和1982年，中国政府对关税税率进行大范围调整，这是中国关税政策改革的起点。在随后的1985年、1991年1月和11月先后三次对进口关税税率进行调整，使进口关税总水平下降了7.3个百分点。1992—2001年，中国开始大幅度自主降低关税水平，关税平均税率从1992年的39.3%下降到2001年的15.3%。在2001年加入WTO以后，中国的平均关税水平在2002—2005年分别为12%、11%、10.4%和9.9%（见图7.2）。另一方面，在关税水平不断降低的同时，中国政府也开始建立健全关税相关的法律法规体系，并逐渐向国际通行的规则，尤其是WTO规则靠拢。从关税征管看，中国在1985年采用了国际通用的《海关合作理事会商品分类目录》（Customs Co-operation Council Nomenclature，CCCN），1992年转换为各国广泛使用的《商品分类和编码协调制度》税则目录，并根据《WTO估价协议》完善了海关估价制度。从关税法制建设来看，1985年，中国重新修订了《中华人民共和国关税条例》，1992年，国务院再次修订颁布了《关税条例》。2001年入世后十几天中国就通过了《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》。2004年12月，海关总署审议通过《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》，同时废止1986年的《海关征税管理办法》。

图7.2　1980—2008年中国平均关税率

资料来源：数据主要来源于WDI数据库，图中缺失部分为数据缺失年份。

1980年起，中国开始建立健全配额与许可证制度，并在一段时期里逐步加强这种管理方式，以逐渐取代计划管理，然后才转向逐步削减配额和许可证的使用及其使用范围。到20世纪80年代末，中国进口许可证管理商品达到53类，占所有进口商品的比重高达46%；进入20世纪90年代，中国开始逐步削减许可证管理的商品范围，到90年代末，只有不到4%的应税商品受进口许可证的限制。在加入WTO的谈判中，中国政府还承诺了在加入WTO后2—4年内逐步取消对科学仪器、建筑设备、农业设备、医疗设备四大类产品进口的强制性招标要求。截至2005年1月1日，中国基本上取消了除入市承诺中允许采用的非关税措施以外的所有非关税壁垒措施。2007年，中国关税配额管理的商品只占进口总额的0.7%，实行出口许可证管理的商品种类下降至41种，占全国出口总额的比重只有4%。

4.对外经济开放领域的逐步推进

在第3章已经很详细地讨论了对外经济开放所包含的不同成分，这些成分具有不同的性质和影响力，所以它们对外开放的时间并不完全一致，而是逐步推进的，这也是著名的排序理论（Edwards，1985；Bruno，1988；World Bank，1994）。中国最早开放的是货物贸易和FDI流入，然后相应地小幅开放一部分金融交易；2001年加入WTO时，中国大幅放开服务贸易，尤其是金融服务贸易，然后开始鼓励“走出去”的FDI流出和在一定程度上开放金融领域。目前，中国的货物贸易具有非常高的对外开放度，但是金融开放却才刚刚开始起步，还只具有比较低的对外开放水平。

1979年中国开始对外开放货物贸易时，就同时开始在特区范围内开放FDI流入。同年，以日本输出入银行在中国设立代表处为标志，中国开始对外金融开放，开放金融机构类型的顺序是先银行、后保险、再证券；在业务范围上是先外汇业务、后人民币业务试点等。1979年至2001年加入WTO，中国的对外经济开放主要集中在货物贸易和FDI流入领域，并达到了很高的对外经济开放水平。同时，相应地开放为货物贸易和FDI流入服务的一些金融服务，主要是银行服务和保险服务，但这些服务的开放程度都相对较低。2001年加入WTO以后，中国开始履行开放银行业、证券业、保险业的一系列承诺，有计划、有步骤地加大金融业的对外开放。相应的几个标志性事件包括2002年《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（修订版）与《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》的实施和2006年《外国投资者对上市公司战略投资管理办法》的实施。虽然从改革开放开始中国政府就提倡一部分企业开展对外直接投资，但是真正的FDI流出是21世纪初中国启动“走出去”战略时才开始快速自主发展的。在这个战略背景下，中国政府鼓励和支持具有比较优势的企业发展对外投资，带动商品和劳务出口，打造有实力的跨国企业和著名品牌。