行政处罚法解释与典型案例分析：撤销森林违法案例

再审申请人尹某某与被申请人洞口县森林公安局（简称县森林公安局）林业行政处罚一案，洞口县人民法院于2015年6月12日作出（2015）洞行初字第5号行政判决。尹某某不服，提出上诉。邵阳市中级人民法院于2015年9月14日作出（2015）邵中行终字第110号行政判决。尹某某仍不服，向湖南省高级人民法院（简称湖南高院）申请再审。该院以（2016）湘行申134号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一、二审判决均认定：尹某某与其胞弟尹某通过转让的方式与他人订立口头协议取得洞口县石柱乡七岭村“独木桥”山场的林木所有权，于2012年8月通过石柱乡林业工作站进行伐区设计，并于8月20日经林业主管部门办理了6立方米的商品材采伐证，在采伐当中发现所伐树木超出指标，即向石柱乡林业工作站补交了500元的育林基金，尔后又办理了5立方米的自用材采伐证。同期，尹某某对自己所有的“大圷右边”山场在办理2立方米的商品材采伐证后也进行了砍伐。2013年1月19日，县森林公安局桐山派出所（简称桐山派出所）根据他人举报对尹某某滥伐林木进行查处时，在山场将110根杉木进行了查封，并开具登记保存通知单。同年1月25日，该所决定不予立案，遂将登记保存的木材予以解除。同年10月4日，尹某某发现其堆放在石柱乡七岭村“独木桥”山场公路旁的木材被人偷盗至桐山乡××村的沙坪中，遂向洞口县公安局黄泥江派出所（简称黄泥江派出所）报案，该所后将案件移送桐山派出所。办案过程中，桐山派出所通知尹某某及尹某甲、尹某乙到场，会同所聘请国有林场的检尺员对尹某某所丢失的木材清点后并对材积进行鉴定，经鉴定木材为174根，材积为18.97立方米。原始码单上有尹某某等人签字认可。县森林公安局在办理信访案件中发现尹某某滥伐林木达18立方米，遂于2014年3月18日对尹某某涉嫌犯罪进行刑事立案侦查。侦查过程中，县森林公安局聘请相关部门对尹某某所伐林木的蓄积进行了鉴定，鉴定结果为：采伐总蓄积30.12立方米，采伐材积为19.58立方米。在核减尹某某已办理的13立方米采伐证及允许设计误差1.3立方米后，县森林公安局发现尹某某滥伐林木实际为5.27立方米，尚未达到刑事立案标准，遂于同年9月12日将案件转为林业行政案件。同年11月5日，县森林公安局向尹某某作出洞森公林行决字〔2014〕第0219号林业行政处罚决定和洞森公林罚责通字〔2014〕第0043号补种树木通知。尹某某不服，向洞口县人民政府申请行政复议，2015年2月12日，洞口县人民政府维持了县森林公安局的处罚决定和责令补种树木通知。尹某某不服而提起本案诉讼，请求撤销县森林公安局上述林业行政处罚决定和补种树木通知。

一审判决认为，本案争执的焦点是：1.尹某某砍伐树木的数目，从而决定尹某某是否构成滥伐林木；2.县森林公安局的处罚是否超过处罚时效。本案中，他人将尹某某砍伐后堆放的木材采取非法的方式运至桐山乡××村沙坪中，即被尹某某发现和被公安机关查处，在对木材进行检尺时，尹某某及尹某甲、尹某乙等人到场，对木材174根均在原始码单上签字予以认可，无人对木材还存在其他来源提出异议，说明被查获的174根木材来源于尹某某“独木桥”“大圷右边”山场。该174根木材的材积经鉴定为19.58立方米，已超出尹某某所办理砍伐证13立方米的指标和允许设计误差1.3立方米，其超出5.27立方米属于滥伐。尹某某提出其先前通过石柱乡林业工作站派员进行了伐中设计，即使超指标砍伐责任不在尹某某，应归责林业部门工作人员的观点，与森林法第二条第一款关于“采伐林木必须申请采伐许可证，持许可证的规定进行采伐；农村居民采伐自留地和房前屋后个人所有零星林木除外”的规定不符，不予采纳。林业部门的工作人员如果伐中设计时存有失误，对照《湖南省林木采伐伐区调查设计技术规定》，可由相关部门和组织进行追究，并不能因此而免除滥伐林木相关人员的责任。尹某某滥伐林木经县森林公安局通过办理信访案件时于2014年3月17日发现并通过刑事案件立案查处，尽管当时是启动刑事侦查程序，在发现滥伐林木数目尚未达到刑事立案标准后才于2014年9月12日转为林业行政案件，说明发现尹某某滥伐林木的违法行为的时间是2014年3月，此时没有超过两年，与我国行政处罚法第二十九条的规定相符。故对尹某某要求撤销县森林公安局的行政处罚决定和责令补种树木通知的诉讼请求不予支持。综上，根据森林法第二条第一款、行政处罚法第二十九条和行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回尹某某的诉讼请求。一审案件受理费50元，由尹某某负担。

二审判决认为，本案争议的焦点是县森林公安局的行政处罚行为的合法性问题。本案中，尹某某虽然办理了13立方米的林木采伐许可证，但其未按林木采伐许可证规定的数量采伐，采伐林木超出采伐许可证规定的数量5.27立方米。该事实有桐山林场原条销售原始码单、尹某某本人的陈述、证人尹某等多人的证言、林木采伐许可证、鉴定意见书、现场勘验笔录等证据相互印证，能够形成证据链，事实清楚，证据确凿，由此可以依法认定其行为属于滥伐林木的违法行为，县森林公安局据此对尹某某作出相应行政处罚正确。尹某某上诉称没有砍伐174根木材，没有滥伐林木的主观故意和行为的理由与证据事实不符，不予采纳。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予处罚。尹某某的采伐行为发生在2012年8月以后，其滥伐林木的违法行为于2014年3月即被县森林公安局发现，县森林公安局对尹某某涉嫌滥伐林木犯罪进行立案侦查，后转为行政处罚案件处理。尹某某的违法行为在其发生后两年内被发现，县森林公安局对尹某某作出的行政处罚并未超过时效。尹某某提出行政处罚超出两年时效的理由与事实不符，不予采纳。综上，尹某某的上诉理由均不能成立，对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照行政诉讼法第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由尹某某承担。

尹某某申请再审称：原审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。1.其申请的是皆伐手续，主观上无滥伐的故意。且其对超罚的部分另已补交了费用，共已获得15个余立方的采伐许可。2.其请民工砍伐的林木只有138棵，包括曾被查封的“独木桥”山场的110根（有扣押单为证）和从“大圷右边”搬来的28根。（1）2013年1月19日，桐山派出所对尹某某及其弟尹某砍伐的林木进行查处时，在山场现场查封清点为110根，且该派出所现场出具了行政处罚登记保存单；同年7月25日，该派出所向邵阳市森林公安局的信访汇报中称：尹某某没有滥伐林木的事实，准许解除封存。（2）桐山派出所从尹某甲车上拉下的174根木杉木，并非都是尹某某所伐。174根木材来源不清，除了尹某某的，还有其他人的，处罚决定认定该174根均由尹某某所伐错误。尹某某在174根的原始码单上签字，只能证明当时从尹某甲车上拉下了174根杉木，并不能证明杉木的来源。当时在场的人并未提及此林木的来源，故其才在上面签字。（3）2013年10月5日卸下的174根木材的照片显示，其中有些木材有新鲜毛皮树蔸，与尹某某2012年砍伐的木材（呈暗黑色）颜色区别明显。（4）县森林公安局执法目的不当，是对尹某某催讨鉴定费行为的报复。3.其于2012年8月砍伐林木，县森林公安局直到2014年11月才处罚，超过了处罚时效。请求撤销原一、二审判决及县森林公安局涉诉林业行政处罚决定和责令补种通知。

县森林公安局答辩称：尹某某滥伐5.27立方米林木的事实清楚，县森林公安局对其作出的行政处罚未超过处罚时效，处罚行为合法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回再审申请，维持原判。

湖南高院再审查明：县森林公安局于2014年8月28日对黄某某（石柱乡林业工作站工作人员）的询问笔录中，黄某某称：2012年8月为尹某某就“独木桥”山场办了6立方米的皆伐采伐证，伐中监督时发现超过了采伐证上的数量，当时估计超过了两个多立方，林业站就要他补了500元费用；该款收缴时就开了收据（育林基金收据），当时讲补费用，所以没有开行政处罚决定书，收据已经上缴到县财政局；尹某某要求还要采伐，林业站又根据尹某某所指的范围，又于2012年9月12日办了5立方米的自用材采伐证。

2014年11月5日，县森林公安局对尹某某的同一采伐行为作出洞森公林行决字〔2014〕第0219号行政处罚决定。该决定认定：2012年8月9日，尹某某及其弟尹某在其购买的“独木桥”“大圷右边”山场申办13立方米杉木采伐许可证，组织劳力在上述两山场采伐林木（杉）19.57立方米，减去允许采伐的数量13立方米及允许设计误差1.3立方米，实际滥伐林木5.27立方米，折立木蓄积8.23立方米。遂对尹某某作出处罚：责令补种树木240株，并罚款2.37万元。同日，县森林公安局作出洞森公林罚责通字〔2014〕第0043号通知，责令尹某某补种超伐树木五倍株数计240株。

另查明：尹某某因发现自己的木材被盗，于2013年10月4日向黄泥江派出所报案。该所查获了正在装车的被盗木材，遂令人从卡车上卸下部分木材进行查封（车上尚余部分木材）。然后将该案移交桐山派出所。(www.xing528.com)

湖南高院再审对原审判决认定的其他事实予以确认。

该院认为，本案争议的焦点有二：一是涉诉行政处罚是否超过处罚时效，二是作出涉诉行政处罚的依据是否充分。

（一）关于处罚时效问题。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予处罚。尹某某的采伐行为发生在2012年8月以后，该行为于2014年3月被县森林公安局发现，该局对尹某某涉嫌滥伐林木犯罪进行立案侦查，后转为行政处罚案件处理。上述事实表明，尹某某的行为在发生后两年内被发现，县森林公安局对尹某某作出的行政处罚并未超过时效。故，尹某某提出行政处罚超出两年处罚时效的理由依据不足，不予采纳。

（二）关于处罚依据问题。涉诉行政处罚决定认定“尹某某采伐材积为19.57立方米，在核减尹某某已办理的13立方米采伐证及允许设计误差1.3立方米后，尹某某滥伐林木实际为5.27立方米”，依据不足，理由如下：

1.涉诉行政处罚决定认定尹某某已获采伐许可的数量不准确。本案中，尹某某分三次共办理了13立方米采伐证。此外，尹某某在第一次办理了6立方米的皆伐采伐证之后，因采伐超标，又交了500元。关于这500元的性质问题。各方说法不一。尹某某称是因超标采伐了2～3立方米补交的费用，应视为就该2～3立方米已获得了采伐许可。县森林公安局称，虽交了500元，但该款的性质不明确，且并未作出行政处罚决定，不应视为就该超伐行为已作出处罚。县森林公安局于2014年8月28日对黄某某（石柱乡林业工作站工作人员）的询问笔录中，黄某某称：为尹某某就“独木桥”山场办理了6立方米的皆伐采伐证，伐中监督时发现超过了采伐证上的数量，当时估计超过了两个多立方米，林业站就要他补交了500元费用；该款收缴时就开了收据（育林基金收据），当时讲补费用，所以没有开行政处罚决定书。本案中，关于这500元，现有的主要证据是当时收缴该款的林业站工作人员黄某某的上述证词。黄某某的证词表明，该500元是因尹某某超标采伐补缴的费用，并非行政处罚。由此，在没有相反证据的情形下，应认定该500元是对超伐部分补办许可所交的费用，即应视为尹某某补办了至少2立方米的许可。据此，本案中，尹某某应实际已获得15个余立方的采伐许可，加上10%的法定允许的设计误差，已获采伐许可至少应为16.5立方米。至于行政机关在尹某某补交费用后未作出书面的许可证，系行政机关自身履职不规范的问题，其所造成的不利后果不应由尹某某承担。

2.涉诉处罚决定认定尹某某实际采伐的林木数量依据不足，证据间存在矛盾。行政诉讼法第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”据此，行政机关需对其作出的行政行为提供相应证据，否则应承担举证不能的不利后果。故本案县森林公安局对涉诉处罚决定及通知负有举证责任。本案中，关于实际砍伐的数量，双方对“大圷右边”采伐了28根无异议，争议的是“独木桥”山场砍伐的数量。涉诉处罚决定认定尹某某实际砍伐了174根林木（含上述28根）。主要提供了以下证据：询问笔录、桐山林场原条销售原始码单、林木蓄积材积鉴定意见书、桐山派出所的汇报及说明材料、协议书、林木采伐许可证等；拟证明174根木材均由尹某某砍伐。尹某某主张共只砍伐了138根林木（含上述28根），主要证据是照片、证人证词、桐山派出所的汇报及说明材料、桐山派出所2013年1月19日的行政处罚登记保存通知单等，拟证明174根木材中含了其他人的木材。综合上述证据，县森林公安局认定涉案林木为174根，有一定证据支撑。但尹某某提供了相反的证据，其中：（1）桐山派出所的查封单据（显示查封时被伐林木为110根）是县森林公安局所辖派出所在第一次处理时作出的，时间更早，更具客观性，证明力也更强。（2）进行材积鉴定时期的照片显示涉诉木材呈两种颜色，一种暗黑，一种是尚有绿色小树枝及呈现新鲜砍伐印记。在双方都对尹某某的木材因已堆放很久呈暗黑色这一事实无争议的情况下，涉案木材中有其他来源的木材、并非全属尹某某，亦有可能。（3）被查封木材是从用于装运交易木材的卡车上打估卸下的一部分，多卸少卸均有可能；另该木材是由涉嫌盗窃的案外人从“独木桥”山场公路边运至被查封地，距查封时已有一段时间，亦不排除夹杂其他木材的可能性。综上，双方的主张，均有一定证据支撑。行政诉讼中，在双方都有一定证据、但双方证据存在矛盾且双方证明力大致相当的情况下，基于行政机关在行政管理活动的特殊地位及较之行政相对人取证的更多便利性，根据行政机关应对其作出行政行为承担举证责任的原则，应由行政机关承担举证不能的不利后果。故，根据现有证据及行政诉讼证据规则，涉诉处罚决定认定尹某某实际砍伐174根林木的依据不足。

综上，尹某某申请再审的理由成立。原审判决认定事实不清，依法应予改判。

2017年9月29日，湖南高院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、七十八条和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、八十九条第一款（二）项之规定，作出（2017）湘行再11号行政判决书，判决撤销邵阳市中级人民法院（2015）邵中行终字第110号行政判决和洞口县人民法院（2015）洞行初字第5号行政判决；撤销洞口县森林公安局洞森公林行决字〔2014〕第0219号林业行政处罚决定和洞森公林罚责通字〔2014〕第0043号通知。一、二审案件受理费共100元，由湖南省洞口县森林公安局承担。