晚清银行监管制度思想不足

（一）对银行监管目标的认识不恰当

银行监管应以保证银行的稳健运行和金融市场的稳定为主要目标，但晚清银行监管制度思想的提出，则是为了保证清政府的财政需求。由于清政府建立银行的主要目的是为了维护其财政稳定，因此其有关银行的监管多以维护其财政收入和支出为主要目的，并未真正认识到银行监管是为了保证银行的独立稳健运行，而不是成为政府的“财政部”。同时，中国传统经济思想中并未有银行这一内容，传统的票号和钱庄等金融机构也与现代银行存在本质区别。在引进西方银行理论时，又多从财政的角度去学习和理解，造成对现代银行理论的曲解，进而导致对银行监管目标的错误认识。这一错误认识对以后中国金融理论的发展产生了深远影响，直到21世纪初，中国还有许多财经类院校将财政和金融作为同一个学科体系设立财政金融系或财政金融学院。不过，晚清银行监管制度思想将整理财政作为银行监管目标的错误认识，最终在北京政府时期的银行监管思想中得到了修正。

（二）银行监管的主体应为中央银行和专门的银行监管机构，而非“财政部”

现代银行监管制度中的银行监管主体机构，一般是中央银行或专门的银行监管机构，财政部仅负责经理国家财政和制定财政政策，不对银行等金融机构行使监管职能。晚清时期的金融思想未能正确认识和区分金融与国家财政之间的相互关系，仅仅看到金融机构特别是银行对于国家经济和财政的重要作用，未能认识到金融体系与财政体系之间的相互独立，以及对于经济、金融和国家财政安全运行的重要性。因此，晚清时期的银行监管制度思想基于银行对于国家财政的重要性，将国家的财政管理机关作为银行监管的主体机关，是有其现实依据的。其理论依据则表现在，作为银行监管制度思想的主要理论基础的晚清银行制度思想，也将银行作为国家财政体系的重要方面加以论述。例如，作为晚清时期介绍银行理论重要著作之一的钱恂的《财政四纲》中，“四纲”即租税、货币、银行、国债四项内容，将银行作为国家财政的重要方面加以详细论述，表明钱恂也认识到了银行对于国家财政的重要性，故将银行作为财政理论的重要方面列入财政四纲之一。更重要的是，晚清时期的银行监管制度思想将财政部作为银行监管的主体机关，这一点贯穿近代中国银行监管制度思想的始终，财政部也一直是近代中国银行监管的主体机关。

（三）不完善的银行监管制度思想

晚清银行监管法规各条款的制定虽较细致严密，但仍然存在许多不足之处。《银行通行则例》、《储蓄银行则例》和《殖业银行则例》对银行监管的主体、监管对象、银行的注册准入、银行的业务范围、银行的退出与惩罚及相关的信息披露等均做了细致的规定，内容覆盖银行监管的主要方面，从整体考察，符合现代意义上的银行监管理论的要求。但从各法规细则考察，与现代银行监管理论和晚清银行监管的现实要求仍然存在巨大差距。第一，《银行通行则例》对于银行的组织形式并未作统一规定，对监管对象即银行的定义仍出于对当时现实情况的考虑，将钱庄、票号等一并纳入银行管理体系。尽管这一规定符合其历史特殊性，但从监管制度及思想发展的整体考察，不利于对银行业的统一监管。第二，《银行通行则例》并未规定银行注册时的最低资本限额以及银行的资本结构要求。资本充足率管理是现代银行监管的重要手段之一，《银行通行则例》只是规定了银行应详报其资本总额，并未对银行的资本数量和资本构成做详细要求，容易造成小银行滥设，从而引发金融风险，不利于金融业的稳定经营。第三，《银行通行则例》中没有关于在华外国银行监管的规定。尽管这是由于当时社会政治环境所限制的原因，但是作为银行监管理论的重要内容，实属遗憾。第四，《银行通行则例》中的条款虽然覆盖了银行监管的大部分内容，但对所有权结构、高级管理人员的准入等重要方面均未涉及。并且，《银行通行则例》中的具体条款多为定性条款，内容不够具体，其实际的可操作性不强。加之清政府的软弱，使《银行通行则例》要得到完全切实的实行更是难上加难。

（四）晚清银行监管制度思想仅体现于政府官员的奏章和法规中

纵观晚清时期的银行监管制度思想，基本体现于官员的奏章和政府的相关法规中，而社会各界人士对于银行监管制度的讨论则基本没有。究其原因，笔者认为主要有两方面：一方面是因为银行监管的重要性未得到社会各界的普遍认识，大家将主要的关注力全部放在了如何建立中国的银行业之上，对银行监管制度的讨论基本不重视；另一方面是因为银行监管制度思想于1908年刚刚产生，至1911年清政府灭亡，其发展时间较短，不足以引起社会各界对该问题的关注和讨论。

【注释】

[1]“Oriental Bank”原应译为“东方银行”或“远东银行”，在广州最早被称作银房，在福州被称为东藩汇兑，在香港则被称作金宝，丽如是其在上海的中文名称，后被逐渐统一为其中文通称。参见洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第149页。

[2]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第147-167页。

[3]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第158-159页。

[4]该比例为“应收未收票据”减去“应付未付票据”后的余额占汇丰银行所有投资额的比例。参见洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第159-160页。

[5]徐义生编：《中国近代外债史统计资料（1853-1927）》，中华书局1962年版，第4页。

[6]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第161页。

[7]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第167页。

[8]徐义生：《从甲午战争到辛亥革命时期清政府的外债（上）》，《经济研究》，1957年第4期。

[9]戴建斌、于彤著：《中国近代商业银行纸币史》，河北教育出版社1996年版，第149-150页。

[10]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第172页。

[11]“盛宣怀奏呈自强大计折附片（节录）”，陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《中国通商银行——盛宣怀档案资料选辑之五》，上海人民出版社2000年版，第3-4页。

[12]“军机处关于盛宣怀开办银行的批文”，陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《中国通商银行——盛宣怀档案资料选辑之五》，上海人民出版社2000年版，第8页。

[13]该表引自黄鉴晖著：《中国银行业史》，山西经济出版社1994年版，第86页。

[14]交通银行总行、中国第二历史档案馆合编：《交通银行史料第一卷（1907-1949）》上册，中国金融出版社1995年版，第7-8页。

[15]交通银行总行、中国第二历史档案馆合编：《交通银行史料第一卷（1907-1949）》上册，中国金融出版社1995年版，第16-17页。

[16]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第179页。

[17]至1908年大清银行附设储蓄银行前，中国通商银行和大清银行（户部银行）均未开办储蓄业务。

[18]洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第179-181页。

[19]杜恂诚著：《民族资本主义与旧中国政府（1840-1937）》，上海社会科学院出版社1991年版，附录，第501-503页。另外，洪葭管在其著作《中国金融史》中，根据黄汉民的调查认为，这一时段中国人开设的银行共20家，分别是中国通商、户部、浚川源、信成、信义、浙江兴业、交通、北京储蓄、四明商业储蓄、和慎、裕商、浙江、广西、大信、直隶省、四川、殖业、兴殖、中华、贵州。参见洪葭管主编：《中国金融史》，西南财经大学出版社1993年版，第181页，注③。

[20]“通国所行之宝，系金块，价值银三两，分为二十银块，以此再分为十二块，亦用铜钱十二块为一银块，以此铜钱再分为四分也。但银钱重，船难多载，况计所有多不足用，积贮又阻于通商，于是国立银局，内收税饷，出银票以敷所用。道光初年，所出银票计价五千四百万两有余。六年所贮现银三千万两有余，故出所最著者银票，在国中及大邑，任商人别立票来往川流，不须动支实项，非若他国银票滥用，致局少现银，受害无穷。”（清）魏源著：《海国图志·大西洋·英吉利国广述上》。

[21]“兰顿国（即英国）都银号一所，因昔与佛兰西（即法兰西）战，亏欠商民本银四十二万四千一百四十一万有奇，息银万有六千九百二十七万有奇，书票付给，分年支取。”（清）魏源著：《海国图志·大西洋·英吉利国总记·杂记》。

[22]“列国中惟英国银局最信，各国之商俱寄资取利焉。”（清）魏源著：《海国图志·大西洋·英吉利国广述上》。

[23]三弊为：（1）对财政难保其营业的独立，政府财政一旦移用过度，其危险将影响经济全局；（2）一旦方针有误，政府立于后援者地位，则国库与银行容易混同；（3）营业方针易为政治所左右。二利为：（1）不为集资者所牵制，而专谋公共利益；（2）政府可得发行纸币的全部利益。

[24]程霖：《中国近代银行制度建设思想研究（1859-1949）》，上海财经大学出版社1999年版，第20-21页。

[25]以下有关近代银行制度建设思想的论述，如无注明，均引自程霖：《中国近代银行制度建设思想研究（1859-1949）》，上海财经大学出版社1999年版，第21-55页。

[26]陈炽：《盛世危言·序》。

[27]郑观应：《盛世危言·银行上》。

[28]“银行至盛衰隐关国本，上下远近，声气相通。聚通国之财，收通国之利，呼应甚灵，不形支绌，其便一。国家有大兴作，如造铁路、设船厂，种种工程可以代筹，其便二。国家有军务、赈务缓急之需，随时通融，咄嗟立办，其便三。国家借款不须重息，银行自有定章，无经手中饱之弊，其便四。国家借款重叠，即或支应不敷，可以他处汇通，无须关票作押，以全国体，其便五。中国各殷实行家、银号、钱庄或一时周转不灵，诸多窒碍，银行可力为转移，不至败坏市面，商务藉可扩充，其便六。各省公款寄存银行，各海关银行岁计入息约共数十万两需用之时支应，与库存无异，而岁时入息仍归公项，不致被射利之徒暗中盘算，其便七。官积清俸，民蓄辛资，存款生息，断无他虑，其便八。出样华商可以汇兑，不致如肇兴公司动为洋人掣肘，其便九。市面银根短绌，可藉本行汇票流通，以资挹注，其便十。”郑观应：《盛世危言·银行上》。

[29]陈炽：《续富国策·创开银行说》。

[30]郑观应：《盛世危言·银行上》。

[31]郑观应：《盛世危言·银行上》。

[32]《李文忠公全集》译署函稿十九。

[33]“盛宣怀奏呈自强大计折附片（节录）”，陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《中国通商银行——盛宣怀档案资料选辑之五》，上海人民出版社2000年版，第4页。

[34]对于该文的成文年限，学术界尚存疑虑。《刖足集外篇》标题下注围“丙戌冬”，即光绪十二年冬（1886年）。而《钟鹤笙征君年谱》将此文系于光绪十年（1884年）。但据叶世昌的考证，该文应成于1883年。参见程霖：《中国近代银行制度建设思想研究（1859-1949）》，上海财经大学出版社1999年版，第35页注①；叶世昌：《近代中国经济思想史》，上海人民出版社1998年版，第112页注④及第116页注②。

[35][清]邵之棠辑：《皇朝经世文统编》卷五十八·理财部三·银行。

[36]“不徒富国之至术，而教化行寓之。”参见严复译：《原富》，商务印书馆1981年版，第250页。

[37]钟天纬指出：“今中国钞票之法虽废，而西号之汇兑，商民之期票，反能彼此流通。近且沿海各口，反用美（英）汇丰等银行钞票以代现银，更觉相形见绌。”故认为：“似宜集西商票号数十家，听其每省公开以银行，准其造钞票，铸银币，一切章程听商人自议。”参见程霖：《中国近代银行制度建设思想研究（1859-1949）》，上海财经大学出版社1999年版，第46页。

[38]“券钞之法，唐宋金元明皆行之，其弊也以票为货。票与货皆虚，虚故不能久也。欧洲各国之用币，则有国立贸易，兑换储蓄存金，农工劝业，各银行为之挹注焉。”“中国各行省民间钱店，方其殷实，人何尝不宝贵其票券哉？各省布政司宜各设以官立之银行，凡赋税所入悉汇凑焉。大省以五十万为本，中省以四十万为本，小省以三十万为本。其用钞币之数，视本加三成，旋行廛市。各府州县设立分支官立银行，均设储藏。”参见《张季子（謇）九录·政闻录》卷二。

[39]1902年，直隶省银行（1910年以前时称天津官银号）在天津成立。1905年5月9日，四川总督锡良向慈禧太后和光绪皇帝奏请创办四川省银行（浚川源银行），并附《银行章程》36条。1909年，广西省政府提请将广西官钱号改组为广西银行，并拟定《广西银行章程》，于1910年2月在桂林正式成立。1909年，浙江省提请设立浙江银行。1911年，福建省政府提请设立福建银行。(www.xing528.com)

[40]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1044页。

[41]The banking supervisor might，for instance，in some jurisdictions be tasked with responsibilities for：（i）depositor protection；（ii）financial stability；（iii）consumer protection；or（iv）financial inclusion.“Core Principles for Effective Banking Supervision（September 2012）”，http：//www.bis.org/publ/bcbs230.htm.

[42]《中华人民共和国银行业监督管理法》，http：//www.gov.cn/jrzg/2006-10/31/content_429279.htm。

[43]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第110-111页。

[44]“清政府批准中国通商银行鼓铸银元谕旨”，陈旭麓、顾廷龙、汪熙主编：《中国通商银行——盛宣怀档案资料选辑之五》，上海人民出版社2000年版，第35-36页。“前据盛宣怀条陈自强大计，并请开设银行、设立达成馆各折片，当经谕令军机大臣、总理各国事务衙门、户部妥议具奏。……试行南省，如无窒碍，再由户部一定章程办理。”

[45]张德泽编著：《清代国家机关考略》，中国人民大学出版社1981年版，第292页。

[46]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1044页。

[47]户部是国家财务行政的最高机构，所管辖的有户籍、土地、农垦、货币、租税、漕运、救荒、官吏俸饷等。户部既是财务行政的监督机构，又兼管国库的开支和民政，并直接负责造币、运输、仓储等业务。参见孔令纪等主编：《中国历代官制》，齐鲁书社2003年版，第336页。

[48]“清度支部奏准银行通行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第20-22页。

[49]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1047页。

[50]“清度支部奏准殖业银行则例”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第28-29页。

[51]刘增合：《纾困与破局：清末财政监理制度研究》，《历史研究》，2016年第4期，第45-62页。

[52]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第111页。

[53]“中国向无银行，而经营汇划、贸易如银号、票商、钱庄以及各省所设置官银号、官钱局，凡有银行性质者，即可以普通银行赅之，计则例十五条。”《度支部尚书载泽摺——改户部银行为大清银行并厘定各银行则例》，中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1044页。

[54]“清度支部奏准银行通行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第20-22页。以下关于《银行通行则例》的引文，如无特别注明，均引自此处。

[55]《储蓄银行则例》共十三条，其体例系参照“日本明治二十四年最初公布之《储蓄银行条例》转化而成”。参见王志莘：《中国之储蓄银行史》，上海人文印书馆1934年版，第322页。

[56]《殖业银行则例》系清政府参照日本《殖业银行条例》制定而成，共三十四条，其目的为推动和规范中国农业银行的发展。

[57]“清度支部奏准储蓄银行则例”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第24页。

[58]“清度支部奏准殖业银行则例”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第25页。

[59]“部定银行则例之研究”，《东方杂志》，1908年第8期。

[60]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1046页。

[61]本书中对近代银行市场准入的监管指的是广义的准入监管。

[62]自由主义，或称放任主义，指法律对银行机构的市场准入不予调整，这里银行既无法定条件限制，又无注册登记的程序。

[63]特许主义，即银行设立的依据是国王的特许状或国家的特别法令，每成立一个银行就须颁发一道特许状（或特别法令）。

[64]准则主义，即银行的设立无须报请有关机关批准，只要符合法律规定的成立条件即可申请注册。

[65]核准主义，又称许可主义，或审批制，即银行的设立必须以事先的行政许可为前提条件，设立银行除具备法律所规定的条件之外，还必须报请金融监管机关审批核准后，才能申请登记注册，公告成立。

[66]我国《商业银行法》规定：“设立商业银行，应当经国务院银行业监督管理机构审查批准。未经国务院银行业监督管理机构批准，任何单位和个人不得从事商业银行业务，任何单位不得在名称中使用‘银行’字样。”

[67]“惟前清银行各种则例及注册章程一时尚未能修改完竣，故一切呈报无所根据，往复批商手续又繁，如无一定之办理，则有碍企业之进行。兹暂定在则例未修订以前，仍暂照前清度支部奏定各种银行则例及注册章程办理。”参见“财政部关于设立银行号暂照前清度支部各种银行则例及注册章程办理令稿”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第19页。

[68]“清度支部奏准银行通行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第20-22页。

[69]“清度支部奏准银行注册章程”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第23-24页。以下关于《银行注册章程》的引文，如无特别注明，均引自此处。

[70]“清度支部奏准殖业银行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第25-29页。以下有关《殖业银行则例》内容之引文，均引自此处。

[71]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1045页。

[72]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1045页。

[73]刘平在其著作《近代中国银行监管制度研究（1897-1949）》的第12页，引用了《银行周报》1920年第4卷第26号中沧水的《银行通行则例释义（一）》中的观点，将《银行通行则例》所体现的原则认定为准则主义。笔者认为，沧水将《银行通行则例》的原则定性为准则主义，是考虑了近代中国金融市场的现状，认为它虽然依据的是核准主义原则，但实际执行过程中体现的却是准则主义原则。

[74]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第228页。

[75]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1045-1048页。以下有关《大清银行则例》之内容，均引自此处。

[76]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第228、230页。

[77]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第237-241页。

[78]参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第240页。

[79]“清度支部奏准银行通行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第21页。

[80]中国人民银行总行参事室编：《中国近代货币史资料》第一辑下册，中华书局1964年版，第1046页。

[81]自愿退出是指金融机构根据其章程或股东大会决议，经银监会批准，自行终止其金融业务、注销其法人资格的行为。强制退出是指金融监管当局发布行政命令关闭金融机构的行为（撤销），或者法院根据《中华人民共和国企业破产法》的规定作出裁定，宣告金融机构破产的行为（破产）。参见祁敬宇主编：《金融监管学》，西安交通大学出版社2007年版，第240-241页。

[82]折阅：（1）谓商品减价销售。《荀子·修身》：“良农不为水旱不耕，良贾不为折阅不市。”杨倞注：“折，损也，阅，卖也。谓损所阅卖之物价也。”《宋大诏令集·政事·置市易物诏》：“天下商旅货物至京，多为兼并之家所困，往往折阅失业。”梁启超《托辣斯·托辣斯之利》：“或遇物价骤落，小资本者，不能不忍折阅而急求售，以为通转之资。”（2）谓买主杀价。（清）蒲松龄《聊斋志异·阿绣》：“潜至其肆，托言买扇。女子便呼父。父出，刘意沮，故折阅之而退。”http：//www.zdic.net/cd/ci/7/ZdicE6Zdic8AZdic98319 655.htm。

[83]“清度支部奏准银行通行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第22页。

[84]“清度支部奏准储蓄银行则例（1908年）”，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》[第三辑：金融（一）]，凤凰出版社1991年版，第25页。

[85]参见“部定银行则例之研究”，《东方杂志》，1908年第8期。

[86]此处对财政部加引号，是因为晚清的户部或度支部虽不叫财政部，但其功能和作用基本与财政部一致，可以称之为晚清政府的“财政部”。