税收宪政的启蒙与呐喊：《李炜光说财税》的权力制衡

税收宪政精神的启蒙与呐喊——读《李炜光说财税》

一本书，以著作者个人的名字作为书名要素，其内容的要义也不想法画龙点睛，只是平实道来，这一方面表明了作者的谦虚，另一方面则显示了作者以及编者的自信，相信作者的名字具有品牌的力量，而所说话题也不无重大，不仅关涉大多数人的利益并具有当下乃至久远的价值。

我认为，《李炜光说财税》——朴实无华的书名之内，其实蕴含着上述思考。

李炜光在我国财税理论界具有较高知名度，这可以从两个方面证明：其一，他是典型的学院派学者——天津财经大学经济学院教授、博导，《现代财经》主编，还兼任多家专业团体理事、大学兼职教授或研究员，中华人民共和国《税收基本法》起草小组成员，已出版《中国财政史论述稿》、《中国财政通史（魏晋南北卷）》、《中国赋税史》（合编）等学术著作；其二，他又是跳出学科拘囿的公共学者，是近年来在大学、电视等公共论坛上相当活跃的广泛涉及历史、财税、法律等领域的学者之一。

笔者作为税务中人，虽然马齿徒增，但很遗憾没有受过专业训练，我知道李炜光先生还是从读他在报刊上发表的《公共财政的宪政思维》、《写给中国的纳税人》等文章开始的，以后才爱屋及乌，又读了他的《中国赋税史》等著作。然而，我始终认为，李先生的价值，首先在于他作为公共学者对中国财税宪政意义的思考、启蒙与呐喊，因为它是当下中国社会转型所最缺乏的启蒙；同时它也是当下中国经济社会发展所最需要的基础政治经济学理论。

概括《李炜光说财税》的主题：我认为一言以蔽之就是本文标题：税收宪政精神的启蒙与呐喊。

说到税收启蒙，起码在共和国的历史上这已不是第一次了。20世纪80年代伊始，就有过一次税收启蒙，那是在改革开放，建设有计划的社会主义商品经济体制背景下的一次启蒙，其对象是纳税人，其主题是呼唤建立纳税意识，其依凭是宪法第五十六条“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。应该说，其成效是显著的，它使刚刚从计划经济体制中走过来的，初步有了集体利益和个人利益意识的纳税人，认识到了自己在取得收入的同时，对国家对社会承担的责任（计划经济体制下，企业以上缴利润为主，虽然也要缴纳工商各税，但由于基本都是全民、集体企业，由国家统收统支，没有多少团体利益，所以“税痛”不明显，缺乏偷逃税的动机；而自然人的绝大多数没有直接的税收义务，虽然他们实际上承担了流转税的税负，并且以低工资的形式承担了“暗税”，^[24]但基本上对此没有认知），从而保证了国家财政收入的稳定增长，特别是1994年分税制改革以后，税收连续超GDP增长，政府税收收入从当初的4000多亿，增长到了2010年的近8万亿。

相信在看这一段叙述的同时，读者也一定发现了那一次税收启蒙的明显缺陷，这就是：纳税人权利与义务的不对称，政府与纳税人关系的不对称。的确，囿于时代的局陷，体制的缺陷，特别是纳税人权利意识的缺乏，那次启蒙实际上是站在政府立场上，为满足政府的财政需要而进行的单向度的因而也是不对称的以功利为主的启蒙。

这种启蒙的偏颇不久之后就显现出来了。1992年我国由有计划的商品经济向社会主义市场经济体制转型；两年后，也就是1994年又实施与其配套的以分税制为核心的财政、税收体制改革，初步建立起了适应市场经济体制的财政、税收体系。这以后直至当下的改革成就举世瞩目，我国已迈过了小康社会的门槛，综合国力位居世界前列。然而，与此同时，我国当前的经济、社会矛盾也前所未有地突出：贫富差距超过警戒线，城乡差距、地区差距仍然没有缩小，经济结构不合理，国民消费严重乏力等等。追究起来这些问题无不与国家、集体与个人的分配结构不合理有关。可以看到，自1996年以来，税收增长率（包括财政收入、预算外收入等）连续十多年超过GDP增长率20多个百分点，大口径税负已达到30多个百分点，超过了一些发达国家的税负。但公共物品与公共服务的供给不足与税收、财政收入的增长不相匹配。改革发展的成果没能使全民共享，国民对分配有严重的不公平感。虽然国民收入的绝对额不断增长，但相对额却在不断扩大，所以就出现了“端起饭碗吃肉，放下筷子骂娘”，看似奇怪，实则是必然的现象。

能不能说，这些问题与第一次税收启蒙的缺陷有关系呢？我看不能排除，当然，更准确地说，这与经济体制改革单兵独进，与之配套的政治体制改革严重滞后有关。然而，具体探讨，层层递进，这些宏大问题的核心无不与纳税人（也是公民）的权利没有得到尊重、保障，而国家（政府）的权力过大，双方无法形成平等的博弈、制衡关系有关。

李炜光先生在财税学者中较早地看到了这一症结，20世纪八九十年代，他从主张维护纳税人权利，呼吁政府和公民树立纳税人意识切入，开始了他艰难但却不懈地税收宪政精神的启蒙。

在一般人的意识中，税收只是政府取得财政收入，调控、调节经济与收入的工具，怎么也和宪政联系不起来。

李炜光通过对中外历史的钩沉、比较、分析、归纳，发现了税收由纳税人的负担转变为纳税人公共福祉的两条道路。

在专制时代，纳税人财产权利得不到保障，统治者口含天宪，对纳税人予取予夺，纳税人只能听天由命，默默忍受，只有在生存都无法保障的时候，他们才不得不揭竿而起，推翻残暴的统治者。但是，在统治者权力得不到制衡的情况下，一次次的反抗换来的只是一次次命运的循环，纳税人的处境和命运依然故我。这是一条看不到光明的道路。终中国整个专制时代都是走的这一条路。

另一条道路则是纳税人团结起来，与统治者展开博弈，通过建立纳税人的组织——议会，控制国王的“钱袋子”，进而通过法律捆住国王任意征税、任意支出的手脚，国家的权力归于纳税人，政府只是纳税人雇用的仆人，以权利制衡权力。这是英国、法国以及美国纳税人所走过的路，这条路就是由维护纳税人的财产权利而摸索出的宪政民主之路，这是迄今为止世界上大多数民主国家一直在走的路，也是最不坏的路。

由后一条路，李炜光阐述了税收宪政精神的法理，这就是私有财产是纳税人生存的基本权利，人们之所以要建立国家，是因为在私人产品之外，还需要一些公共物品和公共服务，而这些物品与服务，由于分工、成本以及非排他性等问题，无法由私人生产与提供，只能委托一些人专事这些事务，这就是政府及其工作人员。税收就是购买这些服务的价格。但是政府一旦掌握了这些巨大的财产，如不加以限制，它就会成为反噬纳税人权益的怪兽，因此必须通过制度、组织、法律对其进行限制、制衡。权力与义务必须平衡。

中国的现实是，由于长期的封建专制历史，中国在19世纪以前，纳税人始终没有找到如欧美国家纳税人保障自己利益的根本制度和方法。20世纪初推翻帝制，建立共和以来，又经历了长时期的外患内战；即便是共和国成立，也因为实行计划经济和全民所有制，人民基本没有私有财产，虽然仍在纳税但由于以间接税制为主，人民并不知其中包含了税款，所以人民的纳税人意识根本就无从建立。倒是在改革开放初期，首先被教育、引导有了纳税意识，然而一旦开始纳税，就会有“税痛”，有了“税痛”，就自然会产生疑问，我们为什么要纳税，我们的权利谁来保障？

当李炜光以他的系列文章揭开了纳税人权利发展的历史之谜后，纳税人的眼睛亮了，自己的权利之所以得不到保障，就是因为纳税人自身以及政府和官员没有纳税人意识。由保障权利出发，他们要求在人民代表大会有自己的代表，要求任何税收必须立法，任何财政预算必须得到自己代表的同意，并且实施必须受到代表的全程监控。联系现实，中国的人民代表产生并不理想，中国的人大在税收立法的作用没有充分发挥，之所以初次分配与再次分配不合理、不公平，没有主要用到民生方面，也与我们的制衡监督机制不健全有关。所以，要维护纳税人权利，最根本的办法还是要加快和深化政治体制改革。一个在缺乏民主意识，单方面自封为民做主的官员看来也许并不复杂的问题，就这样顺理成章地推导成为民主与法治问题、宪政问题。

无怪乎一些知名学者对李炜光的著作给予了高度评价：陈志武（美国耶鲁大学管理学院经济系教授）说：“宪政问题抽象层面主要表现在政府权力与民间权利的平衡上，但在具体层面则表现在私人产权保护和财政税收上。中国知识界以前对宪政的关注，以抽象政治为主，以为只要有权力制衡架构即成。李教授的研究告诉我们，实际不然，到最后，一国的具体财政才是决定宪政是常态还是昙花一现的基础。学习李教授的著作，是掌握宪政基础的第一步。”

蔡定剑（中国政法大学教授）说：“我作为一个宪法学者，一直想好好研究宪政制度的源头——财政税收与公民权利和政府权力的界限问题。我认为最好限制政府权力的办法是税收和预算支出。由于知识结构的限制，我对税收和财政问题的了解有限，炜光教授这本书将有助于弥补我的这一缺陷，也将给公众提供这方面的重要理论和知识。”

站在纳税人权利的立场上，李炜光先生犹如手持一柄锋利的解剖刀，对当下中国的制度建设、法律体系、公共政策提出了一系列的分析、批评与建设性的意见，“我国宪法在税收问题上有什么明显的欠缺？”“纳税人应该拥有哪些基本权利？”“国家应该怎样征税？”“税收怎样影响中国人的生活？”“为什么减税应当成为国策？”——无不切中肯綮，让读者看到了一个公共知识分子的崇高情操和对国对民的忧患意识与责任感。

【注释】

[1]刘玉安、楚成亚、杨丽华：《西方政治思想通史》，山东大学出版社2003年，第90、91页。

[2]〔英〕埃德蒙·柏克：《美洲三书》，商务印书馆2003年版，第308页。(www.xing528.com)

[3]刘玉安、楚成亚、杨丽华：《西方政治思想通史》，山东大学出版社2003年，第375、349、364、401页。

[4]杨照：《字典与开放社会》，《南方周末》2011年5月19日第30版。

[5]李维民：《清末新政破产的教训》，《炎黄春秋》2010年10期，第43页。

[6]〔英〕埃德蒙·柏克，缪哲选译：《美洲三书》，商务印书馆2003年第1版，第89页。

[7]〔美〕菲利普·T·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格著，储建国译：《财政危机、自由和代议制政府（1450-1789）》，格致出版社、上海人民出版社2008年第1版，第15页。

[8]顾学杰等：《英国革命史话》，上海人民出版社1986年第1版，第60页。

[9]〔美〕玛格利特·利瓦伊著，周军华译：《统治与岁入》格致出版社、上海人民出版社2010年第1版，第134页。

[10]中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局编译：《马克思、恩格斯全集》第7卷，人民出版社1959年第1版，第251页。

[11]〔澳〕杰弗瑞·布伦南、〔美〕詹姆斯·布伦南著，冯克利等译：《宪政经济学》，中国社会科学出版社2004年版，第10页。

[12]〔美〕约瑟夫·R·斯特雷耶著，华佳、宗福常译：《现代国家的起源》，格致出版社、上海人民出版社2011年第1版，第35页。

[13]〔美〕丹尼尔·布尔斯廷著，谢延光等译：《美国人——建国的历程》，上海译文出版社1997第1版，第564—565页。

[14]〔美〕莫里森等著，南开大学历史系美国史研究室译：《美利坚共和国的成长》上卷，天津人民出版社1980年第1版，第187页。

[15]石幼珊译：《名人演说一百篇》，中国对外翻译出版公司、商务印书馆（香港）有限公司1987年北京第1版，第81页。引用时，根据原文略做了改动。

[16]赵晓兰：《美国的诞生》，复旦大学出版社2001年第1版，第36页。

[17]〔美〕吉尔伯特·C·菲特、吉姆·E·里斯著，司徒淳、方秉铸译：《美国经济史》，辽宁人民出版社1981年第1版，第142页。

[18]〔英〕埃德蒙·柏克著，缪哲选译：《美洲三书》，商务印书馆2003年第1版，第128页。

[19]〔美〕菲利普·T·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格著，储建国译：《财政危机、自由和代议制政府（1450—1789）》，格致出版社、上海人民出版社2008年第1版，第337—339页。

[20]秦晖：《不仁不义的帝制和亦道亦德的宪政》，《南方周末》2011年8月25日第26版。

[21]〔美〕菲利普·T·霍夫曼和凯瑟琳·诺伯格著，储建国译：《财政危机、自由和代议制政府（1450-1789）》，格致出版社、上海人民出版社2008年第1版，第341页。

[22]侯宜杰：《二十世纪初中国政治改革风潮：清末立宪运动史》，中国人民大学出版社2009年8月出版。

[23]侯宜杰：《资政院弹劾军机大臣》，《南方周末》2008年9月4日第24版。

[24]暗税：计划经济时期，政府通过行政手段，人为地压低劳动者的报酬，形成的工资薪金低于合理的劳动价格之间的差额，被认为是暗税。类似的还有工农业产品价格的剪刀差，也属于暗税。