区域发展管理的政策手段优化措施

（一）区域发展战略

1.区域发展战略的概念和作用

区域发展战略是指关于区域经济发展的纲领性设想和前瞻性谋划。区域发展战略的目的是根据不同地区的经济要素和资源禀赋，以及在国家发展战略中的功能定位，确定各个地区的经济发展目标、方向和总体思路，指导未来的区域经济发展。

对于特定的区域来说，区域发展战略具有十分重要的指导意义。首先，它将确定区域经济发展的功能定位；其次，它将确定区域经济发展的总体思路、发展目标和实现路径，指导区域经济增长；最后，它将确定区域经济发展的主导产业、重点领域和重点区域，引导区域产业结构转型。

区域发展战略具有区域性、综合性、前瞻性、可操作性等特点。区域性是指区域发展战略必须考虑对象区域的自然生态和经济社会条件，契合当地的实际情况和经济社会特征，因地制宜。综合性是指区域经济是一个复杂系统，区域经济发展也是系统工程，涉及面广，需要全面分析，综合平衡。前瞻性是指区域发展战略面向未来，目标期一般是五年、十年甚至更加长远，区域发展战略必须对影响区域经济发展的各种因素的未来走势做出前瞻性预判，这样才能使区域发展目标具有科学性、措施具有可行性。可操作性是指为实现区域发展目标所制定的发展路径和政策设计必须具备可操作性，没有可操作性的发展战略，就会成为纸上谈兵，缺乏实用性。

2.我国区域发展战略的演变

（1）改革开放以前：向内陆倾斜

中华人民共和国成立以后，开始重视内陆地区的发展。例如，通过对当时国际形势的严峻评估，实行西部大开发，中西部协同发展战略等推动内陆地区的经济发展。向内陆地区倾斜的区域发展战略使中西部地区的经济有了明显的改善，推进了其城市化进程。但是由于偏重行政力量主导，内陆地区部分项目投资效益不高，沿海地区工业基础功能没有得到充分发挥，各地区盲目追求发展，工业自成体系，大中小项目遍地开花，导致国家的资源配置效率低下。

（2）沿海地区优先发展战略

沿海地区优先发展战略主要是国家通过推行沿海城市发展战略来推动沿海城市的发展，加强沿海地区的对外开放程度，如设立经济特区和沿海开放城市。在我国东南沿海地区形成了“长江三角洲”“珠江三角洲”的城市集聚群，沿海地区的城市通过和内陆或者是沿海城市之间进行内部经济联系，同时还和其他国家进行国际经济交流，如在上海开放的浦东新区，为上海的发展设立了好的基础设施，为上海经济的发展提供了动力。但是这样的做法也造成沿海地区跟内陆经济发展的不平衡，国家经济和产业布局不合理等问题。

（3）区域协调发展战略

我国在国家发展战略上对内陆地区和沿海地区都进行了发展，所以从整体上来说我国区域经济发展已经有了走向平衡的趋势。从内陆地区的发展战略来看，包括西部大开发战略、中西部共同发展战略等；从沿海地区来看，有开放经济特区、设立沿海开放城市，后来开放了浦东新区、增设海南为经济特区，这样的做法切实为我国经济的平衡发展提供了好的条件，使得东西部地区的发展越来越协调，产业布局日渐合理。

我国东西部发展战略，转化了中西部地区的贫穷局面，解决了区域发展不平衡的问题，使得我国的经济发展日渐合理。但是想要达到真正的区域平衡发展还需要继续努力，这可能是个长期的过程。有些地区不能把本地的城市特色宣传出去，一些能够吸引投资者的政策或者是信息因为宣传不到位使得这些便捷政策如同虚设；还有一些地区着重发展重工业，轻视第二、第三产业的建设，所以造成产能过剩的问题，使得高新技术产业得不到发展，抑制了城市发展的进程；另外，有些地区的基础设施和公共设施不能满足城市的发展，不管经济方面还是其他方面，与其他国家相同水平的城市也还有一些差距。

（4）面向经济新常态的区域协调发展

2014年以来，中国经济呈现出新常态，从高速增长转为中高速增长，经济结构优化升级，从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。在区域发展方面，中央政府陆续提出了京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展等重大战略。我国在十九大的报告中提出了有关区域发展平衡的具体做法，包括振兴革命老区，加大对贫困地区和贫困人口的扶持，不断完善有关的政策和体制；对一些老工业地区的发展也要提到日程上，发展高新技术产业，利用第三产业带动城市的发展；还可以通过先富带后富，东部地区为西部地区的发展提供经济和技术上的支持。以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民

化。这意味着区域发展战略进入了中国特色社会主义建设的新阶段。3.当前区域发展战略的主要特点

第一，基本公共服务均等化成为区域协调发展的主要目标。我国对生产要素的有效利用和流动有明确的规划，对地区的产业布局也有明确的说明，强调加强基础设施建设的重要性，从而推动区域协调发展，为我国的发展提供资金和技术支持。

第二，强调建立统一的市场体系。建立统一市场体系的目的是促进要素有序、自由地流动和商品自由贸易。京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、长江经济带发展，这些重大战略的实施都需要发挥市场机制的作用，推进市场一体化，建立统一的市场体系。

第三，行政区与类型功能区相结合。欧盟和一些发达国家的区域政策大多是按照问题导向的类型区进行划分的，但是现在我们所说的区域大多是以行政划分为基础的，政策的实行一般都没有办法冲破地域的限制。这样就容易受到行政区划的束缚和行政力量的干扰，导致区域分割。主体功能区规划进行了按照类型功能区制定区域政策的尝试，以后想要划分区域类型就需要在对国土空间开发有了深入的了解以后再落实工作。

第四，板块与轴带结合。“十三五”规划明确提出，在有东部、中部、西部和东北四大经济板块的同时，利用有关沿海和内陆的发展战略，把这些利用交通或者是网络联系起来，这样就可以更快地实现全国范围内的区域协调发展。

第五，适应区域协同发展的体制机制改革。一是改革阻碍区域协调发展的相关税收体制，我国的税收属地管理主要是按照企业注册地而不是按照经营地（经营活动的发生地）进行征税。随着经济一体化，跨区域经营活动越来越多，这种税收属地管理做法的弊端越来越显现出来，需要改革并细化税制设计。二是合理划分基本公共服务的中央与地方的财权事权，使得公共品供给的事权与财权相匹配。

（二）区域规划

区域规划是区域发展战略指导下区域经济和产业发展的具体部署。区域规划的目的是，在区域发展战略指导下，对区域的自然资源和经济发展进行总体的筹划，同时还需要对区域发展的未来进行评估，从而使区域发展有目标，确定产业布局和资金投入等问题。统筹规划交通运输、能源供应、水利建设和环境保护等区域性基础设施建设，以提高社会经济效益，保护生态环境，保障人民群众幸福生活。

1.区域规划的主要特征

区域规划具有战略性、综合性和地域性特点。

（1）战略性。区域规划是战略性的规划。区域规划有一定的规划期限，一般来说，区域规划的规划期限是5年或者更长时间。规划期限长，意味着规划方案需要具备超前性，要对区域发展做出前瞻性的预判。区域规划要兼顾全局目标和地方目标，需要协调好规划区域在国家发展战略或上位规划中的功能定位和当地的发展条件及发展目标之间的关系，将国家发展战略或上位规划对规划区域的功能定位落实到规划区域的发展目标和空间布局下。

（2）综合性。区域规划是综合性规划。区域规划涉及面广，需要综合考虑经济、社会、自然、人文等各方面的要素，统筹规划生产、生活、生态及相关基础设施建设布局，全面协调各个产业部门的发展目标和空间布局。综合协调、全面平衡、统筹规划是区域规划的基本要求。

（3）地域性。区域规划是针对某一特定范围的区域制定的发展规划。区域规划要求突出地方特色，考虑规划区域的特殊性，因地制宜，而不能千篇一律，内容雷同。

2.区域规划的类型和内容

区域规划依据规划范围和规划目标的不同，主要可以分为以下五个类型。(www.xing528.com)

（1）跨区域规划。这里主要是跨省级行政区的区域规划。跨区域规划的主要目的是综合协调不同行政区的发展方向、建设目标、产业定位、空间布局、生态环境保护、基础设施建设等重大事项，并做出统筹安排。代表性的跨区域规划主要有京津冀协同发展规划、长三角一体化发展规划、粤港澳大湾区发展规划等。

（2）流域规划。流域规划是特殊类型的跨区域规划，是依托大江大河、以流域为空间范围制定的区域规划。大江大河往往流经不同的行政区，甚至流经不同的国家。流域开发涉及的内容包括水资源的分配、航道整治、水电开发等多方面，这些涉及流经行政区的利益，需要统筹规划流域开发，协调好利益分配关系。流域规划突出水资源的开发利用，与水资源密切相关的产业发展、水电开发、航运基础设施建设等往往是流域规划的重点内容。代表性的流域规划有长江经济带发展规划等。

（3）功能区规划。功能区规划是针对某一类型功能区的开发或管控制定的区域规划。功能区规划分为开发性规划和管控性规划，开发性规划突出发展的主题，主要是围绕功能区的开发建设进行中长期谋划；管控性规划强调管控，是对功能区的开发利用进行合理的管控，属于空间管控规划。主体功能区规划是典型的空间管控性规划，生态功能区规划、自然保护区规划等也属于管控性规划；而风景旅游区规划、海洋经济发展示范区规划等属于开发性规划。

（4）城市群或都市圈规划。城市群或都市圈规划是指以一个或多个特大城市为主，以城市群或都市圈为空间范围，以城市群或都市圈发展为主题的综合性区域规划。一般来说，城市群是依托一个或多个特大城市形成的连绵城市区域，都市圈是以某个特大城市为中心的城市区域。无论是城市群还是都市圈，都涉及复数的城市，在都市圈范围内除了中心城市外，也有次中心、微中心城市，需要统筹协调复数城市之间的关系，包括城市的功能定位、发展方向、产业分工与协作、公共服务和基础设施、生态环境保护等内容。典型的城市群规划主要有成渝城市群发展规划、中原城市群发展规划等。都市圈规划近年来刚刚兴起，正在探索的都市圈规划有上海大都市圈空间协同规划、杭州都市圈规划、南京都市圈规划等。

（5）城乡规划。之所以出现城乡规划的概念，是因为需要对城乡发展的布局和自然资源的合理应用等问题进行筹划，同时还需要对土地资源的利用等问题有所考虑，因为一个好的布局可以让城镇化的发展进程更快。根据我国的法律法规可以知道，城乡规划具体就是指城市和乡村的布局规划，但是后来还会有很多的细分，如详细规划也是有性质的，分为控制性和修建性，这样也使城市规划工作在实施中有了方向和目标。

（三）区域政策

1.区域政策的概念和特性

区域政策是中央政府以协调区域经济发展为对象的、为弥补市场失灵而采取的公共政策的总称。从小的方面来理解区域政策是说，为了让区域经济发展得更好而实行的一种政策；从大的方面来说，区域政策包括很多方面，如政治、经济、文化等，涵盖社会发展的大部分方面。但是，通常我们所说的区域政策主要是指区域经济政策^[3]。

公共政策是中央政府为解决公共问题、达成公共目标为大家获得更多利益的方案和措施。公共政策应用可以为大家带来更多的利益，而我们所说的公共利益就是符合公民价值取向、符合大众文化的利益，通过公共政策所获得的利益需要和大多数的利益相吻合。区域政策属于区域经济领域的公共政策，与其他公共政策一样，也是以实现公共利益为目标导向，实现国家在区域经济、空间发展领域的公共利益。和其他公共政策一样，区域政策也具有公益性、合法性、权威性等特性。

有人把区域经济政策分为两种类型：一是跨国的区域经济政策，二是国家内部的区域经济政策。跨国的区域经济政策是指区域性国际组织制定的关于组织内部成员国经济发展的政策，涉及关税、货币发行、外汇管制、移民限制等方面。典型的超国家层次的区域经济政策有欧共体/欧盟的经济政策。国家内部的区域经济政策是指一国的政府为协调国家内部各区域之间经济发展而制定的经济政策，主要是关于国家内部的区域发展、产业布局和利益协调等政策，内容涉及产业、投资、科技、劳动、环保等方面。本书讨论的区域政策主要是指国家内部的区域经济政策。

2.区域政策的作用

区域政策的作用主要是解决区域发展的公共问题，这些问题一定是涉及公共利益、具有公共目标的。那么，哪些问题是涉及公共利益，需要区域政策来解决的呢？

（1）调控区域经济差异。区域经济差异是区域经济学的一个永恒的主题。区域经济差异过大，不利于社会和谐和稳定，调控区域差异是区域政策的核心内容。过去，区域差异调控的重点曾经放在如何缓解人均GDP区域差异的扩大，甚至如何缩小人均GDP的区域差异上，但收效不是很明显。近年来，我国区域差异调控的重点开始转向缩小基本公共服务的区域差异上，采用财政转移支付等手段，加大欠发达地区基本公共服务的财政支持力度，推进基本公共服务均等化。

（2）推动区域经济增长。促进区域经济增长是区域政策的一大重要目的。区域经济增长会受到资源错配、要素流动障碍和贸易壁垒、产业结构趋同、人才资金外流等诸多因素的制约，此时就需要区域政策发挥作用，减轻或消除贸易壁垒，促进要素自由流动，提升资源配置效率，优化企业营商环境，引导产业结构调整，从而实现推动区域经济增长的效果。

（3）弥补市场机制缺陷。市场是配置资源的最佳机制，然而市场经济成立必须具备产权明晰、公平交易、信息公开透明等条件，现实中这些条件往往难以同时满足，因此就会出现市场失灵的问题。完全依靠市场机制难以实现区域协调发展，需要区域政策来弥补市场机制缺陷。市场机制缺陷给区域发展带来的问题主要表现在以下四个方面：一是单纯依靠市场机制不一定能形成合理的产业地域分工，欠发达区域往往处于产业链和价值链的低端，不得不承担初级产品生产和低端产业的分工；发达区域则处于产业链和价值链的顶端，在这样的产业地域分工格局中欠发达区域总是处于不利的地位，而市场机制难以解决这样的问题，因此需要区域政策发挥干预作用。二是在市场机制下，区际要素流动往往有利于发达区域，对欠发达区域是不利的，区域发展会出现马太效应，发达区域越来越繁荣，欠发达区域越来越滞后，因此对于问题区域、条件不利区域而言，需要区域政策发挥调节作用。三是由于空间外部性和集聚经济的存在，使得人口和资本流动及商品贸易具有循环累积效应，拥有先发优势的区域会不断强化自身的优势，导致区域差异不断扩大，因此需要区域政策发挥干预作用，遏制区域差异分化。四是由于环境资源的公共产品特性和外部性的存在，市场失灵会带来生态退化、环境污染等问题，解决这些问题也需要区域政策发挥作用。

（4）促进公共服务均等。一个区域提供公共服务的能力往往与其经济发展水平密切相关，欠发达区域提供的公共服务数量和质量远落后于发达区域，公共服务数量和质量的区域差异往往远大于区域经济的差异程度。不能完全依靠地方财政来负担公共服务的投入，而是需要财政转移支付等公共政策来发挥调节作用。因此，促进公共服务的均等化成为区域政策的一个重要组成部分。近年来，我国把调控区域差异的重点从缩小人均GDP的区域差异转向缩小基本公共服务的区域差异，体现了区域政策的这一特性。

（5）促进问题区域发展。促进问题区域发展是区域政策起源的重要背景，问题区域发展政策也是区域政策的重要组成部分。

3.区域政策的手段

区域政策的具体政策工具可以分为两大类型：一是宏观尺度上涉及区际协调的区域政策，二是针对特定区域制定的区域导向的区域政策。

（1）区际协调的区域政策

这类区域政策一般是中央政府以协调区域经济关系为目的而制定的宏观经济政策。主要的政策工具有财政税收、开发性金融、政府出资产业投资基金、生态补偿等。

第一，财政税收政策。财政税收政策主要有财政转移支付、税收优惠、优惠贷款或贷款政府担保等手段，其中财政转移支付是最常用的政策工具。财政转移支付是基于各级政府的财政能力差异，以实现公共服务均等化为主要目标而实行的一种财政资金转移或财政平衡制度。财政转移支付的模式主要有三种：一是自上而下的纵向转移，二是横向转移，三是纵向与横向的混合转移。中央在对地方进行转移支付的时候包括两种方式：首先是财力性转移支付，这种方式主要是对贫困地区的经济建设和贫困人口进行扶持，通过这样的方式可以改变欠发达地区和发达地区经济不平衡的问题，同时还可以改善欠发达地区的基础服务设施，便民利民。财力性转移支付还可以细分为一般性转移支付、民族地区转移支付等。专项转移支付的内容主要是为了符合社会主义发展的总趋势，我国会根据实际情况制定相应的目标和战略，当需要资金支持的时候就可以用专项转移支付的方式来提资金进行支付，这些资金大多数都用于交通建设、学校建设、惠民工程、医药社会保障等方面，这些方面是和人们生活最贴近的部分。但是后来为了方便，我国就把最基本的转移支付方式更改为一般性转移支付、专项转移支付两类。一般性转移支付主要是中央对地方的财力补助，不指定用途，地方可自主安排支出；专项转移支付主要服务于中央的特定政策目标，地方政府应按照中央政府指定的用途使用资金。

第二，开发性金融。开发性金融的实质是财政资金信贷化，把财政性的资金转化为信贷资金发放运行。开发性金融往往承担长期融资的任务，主要面向基础设施、基础产业和支柱产业等领域，运用市场化的运营模式，向这些领域提供大额长期资金，在经济建设中发挥长期资金的支持作用。

第三，政府出资产业投资基金。这种类型的资金投入方式大多是由政府进行的，投资范围上也大多是对小型企业的投资资金和创业投资基金。而政府出资产业投资基金大多是由政府的财政支出承担的，还有些时候中央会对地方政府有所扶持。此种投资方式也分为很多种类型，包括全部由政府出资的投资、社会和政府共同出资的投资等。政府在进行出资投资的时候大多会选择基础设施领域、住房保障领域、生态环境领域、区域发展领域等，这些领域大多和民生有关，切实体现服务型政府的原则，通过这些完善基础设施，提高公民生活满意度。政府出资产业投资基金的作用和意义在于创新政府投融资管理体制，提高政府出资资金使用效率，以财政性资金撬动社会资本进入国民经济发展重点领域。

第四，生态补偿。生态补偿是生态环境保护和建设的利益相关方之间利益关系调整的一种制度安排。狭义的生态补偿是指对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿，广义的生态补偿除了狭义的概念以外，还包括对造成环境污染的活动的收费，以及对因生态环境保护丧失发展机会的区域进行资金、技术、实物的补偿和政策支持等。生态补偿的实质是对生态系统服务的付费（payments for ecosystem services，简称PES）。生态系统服务是指人类直接或者间接从生态系统中获得的各种惠益。生态系统为人类提供的服务包括：供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如控制洪水和疾病）、文化服务（如精神、娱乐和文化收益）及生命支持服务（如维持地球生命生存环境的养分循环）。由于不同区域所承担的生态系统服务功能有所不同，不同区域之间存在生态系统服务的交换，所以需要对这种生态系统服务交换进行利益补偿。生态补偿的核心是生态受益地区向生态价值提供地区给予补偿。生态补偿的基本原则可以归纳为：“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿，谁污染谁付费”。

我国已建立的生态补偿机制主要有中央政府的财政转移支付和专项基金、地方政府的横向生态补偿两种类型。中央政府的财政转移支付和专项基金的典型案例有：退耕还林政策、生态公益林补偿金政策、草原禁牧补贴政策等。

（2）区域导向的区域政策

区域导向的区域政策是指对一个特定区域实施空间差别化的激励政策，包括税收减免、基础设施建设投资、公共服务投资、设立经济特区等优惠政策，使生产要素在空间上向特定区域流动，促进产业活动和就业在特定区域聚集。区域导向的区域政策也被称为区位导向性区域政策。

区位导向性区域政策的理论依据是不同地区的空间异质性，需要实施区域导向的空间干预。区域导向的区域政策主要是针对问题区域制定的，但不限于问题区域。设立开发区是典型的区位导向性区域政策。开发区是指中央政府和省、市、区政府批准设立的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、重点省级开发区等实行特定优惠政策的各类开发区。截至2018年，全国共有开发区总数2675个，其中包括：国家级经济技术开发区219个，国家级高新技术产业开发区168个，海关特殊监管区143个，边/跨境经济合作区19个，国家级自由贸易区12个，国家级新区19个，国家自主创新示范区19个，其他国家级开发区23个，省级开发区2053个。2003年前，我国主要是在经济基础较好的东部沿海地区设立经济特区、经济技术开发区等，这些区域成为推动工业化和城镇化的重要平台。2003年后，开发区政策转向区域均衡发展为导向，鼓励在经济基础较差的中西部地区设立开发区，希望通过开发区建设带动欠发达地区经济发展，这使得开发区政策显现出明显的区域导向。