高等职业技术院校经营的制度基础

第一节　高等职业技术院校经营的制度基础

高等职业技术院校经营的制度基础将着重探讨高等职业教育体制与高等职业技术院校管理机制。高等职业教育体制是从外部管理机制的层面进行论述，而高职院校管理机制则侧重于分析高职院校的校内经营与管理。

一、学校管理体制与机制概述

关于体制，有诸多解释。所谓体制，包含体系和制度两个方面。体系指的是组织机构，制度指的是保证组织机构正常运转的规范。体制通常应该包含三个方面的内容：一个是组织机构的设置，一个是各组织机构之间的隶属关系的确定，还有一个是权力责任的划分。

范国睿教授在《学校管理的理论与实务》一书中论及：学校管理体制可以理解为教育管理体制的组成部分，它是一种确立学校内部管理结构与过程的组织制度，反映着学校内部管理机构与人员的地位作用、权责范围及相互关系。反映管理体制基本矛盾的范畴是集权与分权。

学校管理机制是指学校组织系统中各个环节、各种要素在学校管理过程中相互联系、分工合作、协调耦合，从而形成特定功能并高效实现学校管理目标的运作方式。

二、高等职业技术院校经营的制度基础

高等职业技术院校经营的制度基础来自两个方面：外部制度和学校内部管理制度。外部制度基础涉及政府对高等职业教育的管理职能变更及其相应的制度设计、高等职业技术院校自主办学及其制度设计；内部制度主要是现代学校制度建设。

在分析高等职业技术院校经营的制度基础时，实际上是变革计划经济体制下政府高度集权的过程，同时也是重新确定政府、高职院校职责和权限的过程，它们之间的关系由计划经济体制下的垂直和单一运行状态转向相互依从和相互制约，有了政府的宏观调控，市场机制才能发挥基础作用，社会才能介入高等职业教育活动，高校自主权才能得到落实；同样，社会和市场在运行机制中的作用的充分发挥，政府的宏观调控才能实现，高校的自主权才有地可施^[1]。

（一）政府管理职能与制度设计

我国高职内部管理体制现存的根本缺陷在于传统的行政主导性控制管理模式，导致了高职对政府的过分依赖性，高职成为国家行政控制的附属物，其内部管理成为执行国家意志和贯彻行政权力的机构，高职既不需要面对市场，接受社会监督和参与市场竞争，高职间也缺乏必要的合作与竞争，既不追求优胜也不担心劣汰。结果是在面对市场经济和高等职业教育国际化的激烈竞争和国家对高职的管理逐渐由全面控制转变为宏观管理、协调与监督，微观放权，加大高职办学自主权，鼓励高职面向市场，成为自主办学、自负盈亏的法人实体的现实情形下，我国的高职缺乏必要的竞争意识和竞争能力，更为严重的后果是缺乏对自身竞争优势和核心能力的认识，忽略了对自身办学特色的关注而满足于随波逐流，追求于赶潮流、跟风气。

1.市场经济体制下政府与高职院校的新型关系

从政府与高职院校的关系看，政府，尤其是各地方政府是高等职业教育的主要投资主体，在市场经济下，国有高等职业教育的资产，包括公立高等职业院校的全部动产和不动产、有形资产和无形资产的所有权均属国家，但使用和管理权归属高等职业院校，因此，市场经济下，政府与高职院校应改变传统的关系模式，树立一种新型关系。

第一，由简单的上下级行政隶属关系转变为产权和职能明晰的举办者与经营者的关系。我国的经济、社会发展水平决定了在相当长的历史时期内，高等职业教育必须以国家办学为主，政府投入仍然是高等职业教育经费来源的主渠道，但面对穷国办大教育的现实，仅靠政府办学、投入是不够的，国家没有必要也没有足够财力支撑全部的高等职业教育，必须处理好政府投资与各渠道筹资的关系，坚持以政府投资为主的多渠道筹集办学经费的体制。而建立市场经济体制以后，政府不再是高等职业教育活动的“万能主宰”，不再拥有至高无上的权力，高等职业院校也不再是政府的附属单位，不再是单纯的义务实体。高等职业院校作为高等职业教育的载体，是发挥高等职业教育功能、自主办学的“法人实体”，它与政府之间产权和职能关系明晰，在产权上是举办者与经营者的关系，在办学运行上是宏观的指导与被指导关系，不是微观运作上的可替代性关系。因此，政府必须尽快建立这样一种新型关系，简政放权，把“领导权力”切实转移到履行宏观调控和公共服务职能上来，转移到履行为高等职业院校办学营造良好外部市场环境和条件的义务上来。

第二，以计划为约束的直接联系转变为以市场为导向的间接联系。市场经济下，政府对高等职业院校的资产所有权与经营管理权分开，政府对高等职业教育的调节方式也要发生根本性变化，不能再单靠计划手段和行政手段直接干预高等职业院校的办学活动，而是要靠政策引导、靠市场导向从外部影响和引导高等职业院校的办学活动。政府主要是运用规划、拨款、督导评估和财政政策等杠杆来调节高等职业教育市场，调控高等职业教育的布局结构、层次结构、科类结构，进而间接调控高等职业院校的管理目标、发展规模和速度，调控高等职业院校的教育质量和效益，制约高等职业院校空间区位指导和服务市场区位指向，形成高等职业教育和经济发展的良性互动关系，使之符合国家宏观的经济和社会发展的总体目标。

第三，由单一的行政约束关系转变为双元的法律与行政并存的约束关系。市场经济下，高等职业院校校长的法人地位不再是一个抽象的法律概念，高等职业院校真正成了享有民事权利、独立承担民事责任的具有一定的权利和义务的法人单位，以其全部的法人资产，依法自主办学，自负盈亏，对国家承担国有资产的管理责任。公办高等职业院校与其他高等职业院校一样都是市场竞争的主体，在市场竞争中优胜劣汰。因此，政府和高等职业院校之间的关系应从单一的行政关系转变为双元的法律与行政并存关系。一方面，由于国家和高等职业院校之间存在资产所有权关系，政府拥有对高等职业院校资产的监控权，对高等职业院校运行和发展的重大战略性决策仍然具有行政的约束关系；另一方面，由于高等职业院校是独立的法人实体，政府和高等职业院校之间又形成相互监督、权利和义务双向制约的机制。政府可以利用行政和法律双重手段规范高等职业院校的办学行为，维护高等职业教育的公平、公正性原则，促进和保证高等职业教育的健康发展。高等职业院校也可以运用法律手段维护自身权益，约束政府行为，保证政府的调节和干预适度、合法^[2]。

2.市场经济体制下政府管理高等职业教育的主要职能

政府管理与高职院校自主管理之间是辩证关系。政府负有对高职进行管理与调控的重要职能，这是由市场机制存在失灵现象所导致的。所谓市场失灵是指由于市场机制本身的某些缺陷和外部条件的限制，而使得单纯的市场机制无法把资源配置到最佳的状况。因此，需要政府干预，以调节市场机制，弥补市场缺陷，纠正市场失灵。公共选择理论家布坎南（J.Buchanan）认为“市场可能失灵的论调广泛地被认为是为政治和政府干预作辩护的证据”。而国家干预社会经济生活的基本手段就是制定和实施政策、法规以及采取必要的行政手段纠正市场失灵。市场经济下，我国高等职业教育经过近十年的发展，虽然取得了重大的成绩，但是也出现了许多问题：例如，市场调节这只“看不见的手”，常常导致高等职业教育发展的盲目性，由于其所固有的盲目性，往往造成高等职业教育资源浪费，人才培养与总体人才市场结构脱节，很可能使整个高等职业教育活动全面商品化。更为严重的是，由于市场体系中各种力量是分散的、自流的，高等院校的意愿往往遭到内外部各种努力的分散而无法实现，结果有可能导致教育质量的下降。如果任凭高等职业教育自由发展，就会导致资源配置不合理，甚至危害我国年青一代的培养，影响社会稳定。因此，政府必须加强对高等职业教育的管理，维护高等职业教育的正常秩序，使之走向规范化、法治化的发展道路，政府实施高等职业教育管理的基本手段是政策、法规以及必要的行政手段。

在市场经济下，我国高等职业教育政府管理的主要职能是什么呢？有文件提出“政府要转变职能，由对学校的直接行政管理，转变为运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段，进行宏观管理”。笔者认为，市场经济下我国高等职业教育的政府管理的职能主要有以下几个方面。

第一，制定宏观调控政策。

高等教育政策与其他公共政策一样，具有指明方向、规范行为、协调关系等作用。政府的宏观调控政策包括：确定高等职业教育发展与战略措施，协调高等职业教育发展规模、速度与布局，保证教育经费的筹措和配置，清理高等职业教育的社会环境，干预人才培养和流向。具体的方式与手段有：（1）计划调控。在科学预测、调查的基础上，通过编制指导性计划和一定的指令性计划，对高等职业教育活动实施调控；（2）活动调控。通过政令、政策、建议等行政措施对高等职业教育活动实施调控，通过高等职业教育立法和法规指导，包括法律、法令、条例和规定，规范高等职业教育活动；（3）经济调控。通过高等职业教育拨款的变化，调节高等职业教育活动的流量，合理配置高等职业教育资源；（4）督导评估。通过对高等职业院校活动的监督和评定，保证高等职业教育调控的顺利进行。

第二，完善高等职业教育立法。

促进完备的教育立法，实行依法治教，调节政府与高职院校之间的关系；用法律来规范高职院校教育活动；通过高等职业教育法规增加高等职业教育经费的投入和提高教师的待遇；利用法律手段保护高职院校的合法权利。

依法治教在市场经济下的重要作用已经被实践所认可，无论是何种层次的高校，都在自觉地接受高等职业教育法律的保护与制约。完善与加强依法治教，已成为市场经济下我国政府管理高等职业教育必不可少的内容。

确立有效的高等职业教育法律调控机制，变行政管理为依法管理，实行依法管理，是教育事业发展的必然趋势，也是高等职业教育政府管理的重要方式。当前，我国政府依法管理高等职业教育还存在相当大的问题，要真正实行依法管理，应建立真正有效的高等职业教育法律调控机制。

（1）要加快高等职业教育立法的步伐。改革开放以来，我国高等职业教育立法工作逐步得到了重视和加强。新世纪后国家先后颁布了一些高等职业教育法律和行政法规，发布了大量有关高等职业教育的规章及地方性的教育法规和规章，初步改变了我国高等职业教育工作无法可依的局面。但也要看到，我国高等职业教育立法的步伐还明显滞后于高等职业教育改革和发展的实践，高等职业教育领域无法可依的现象仍比较突出，这不能适应全面依法管理的需要。因此，迫在眉睫的是要尽快确立比较完善的高等职业教育法律法制体系，使我国政府能依照法律法规来指导和检查自己的教育管理活动，减少政府管理的主观性、短期性及随意性。而政府也可以在依法的前提下，根据实际需要，以科学的态度，切实制订出法规和规范性文件，进一步规范政府的管理行为，使高等职业教育政府管理真正走上法治轨道，实现高等职业教育政府管理的规范化、制度化和高效化。

（2）制定工作细则和相应的规章制度。法规虽然是定型化的具体条文，但在实施时政府尚应根据各地、各校的情况，制定相应的实施办法、工作细则，以便更有效地执行，一部成熟的法律都是高度概括的定型化表述，不可能把情况各异的方方面面都写得很具体、详细，更不可能列出详尽的实施细则，因而在实施时政府要制定出相应的实施办法和工作细则。为了保证法规的实施，还应制定相应的规章制度，只有法规、相应的实施细则和相应的规章制度配套，法制才是健全的，实施法规才有明确而具体的行为标准。

（3）切实做好对高等职业教育执法的监督检查工作。对高等职业教育执法进行监督，就是指对高等职业教育法律法规在教育领域内的运用和遵守、实行的情况进行全面检查。政府应加强高等职业教育执行监督职能和高等职业教育法制工作队伍的建设，建立教育申诉、调解、仲裁制度、健全和完善教育部门的行政复议制度和教育执法监督制度，监督有关部门严格依法行政，保障学校、教师、学生等教育关系主体的合法权益，全面提高依法管理的水平。

（4）加强法制建设研究。我国的法治经验不多，无法可依和有法不依的现象比较普遍，习惯于按长官意志决定和处理问题的现象依然存在，违法而无人追究或执法遇到重重阻力的事常有发生。因此，研究如何加强立法、执法和守法的问题，对于政府依法管理来讲，就显得十分重要了，政府有权利也有义务加强这方面的工作^[3]。

第三，加强高等职业教育的财政管理。(www.xing528.com)

一般来讲，在市场经济下，我国政府加强对高等职业教育的投入，主要要基于以下几个方面的原因：第一，发挥政府作为公共权力代表的作用，保证高等职业教育与经济、社会发展的协调与平衡；第二，充分发挥政府拨款主渠道的作用，以弥补和补充个人家庭、企业单位对高等职业教育投资的不足；第三，充分发挥政府作为“社会公平”维护者的作用，实现高等职业教育的机会均等^[4]。

由于政府不能单纯用行政手段迫使高等职业教育满足国家需要，政府必须寻找调控其发展的其他手段。法国、德国、美国等国经验表明：政府利用经济手段对本国高等职业教育施加管理、渗透意志是最有效的手段。同时，也体现出了政府权力和义务的统一。所谓经济手段就是政府通过资助、投资、拨款、奖励、补贴等手段对高等职业教育的发展方向和重点进行调节，以符合政府对高等职业教育的要求，贯彻国家的有关政策。法国政府近些年来为了加强高校的自主权，开始把对高校的资助建立在“国家高校合同制”中，中央政府根据各校招生、毕业生生合格率、各学科和各阶段学生继续学习的比例、毕业生就业比例等情况，给高校提供相应的款数，以替代过去以学校建筑面积、学生人数、教授和副教授人数等为依据的传统拨款方式。德国政府与各州、各专家委员会、各专门机构共同制定的政策、计划或建议，带有指导性质，各州可以采纳也可以不采纳，但采纳者可以取得的资助，反之，就必须独立支付一切费用，这就意味着各州还得采纳政府建议。美国则常常以资助辅助立法，凡愿意执行联邦教育法令的州或高校，便可得到一笔联邦经费，迫使它们接受政策和法令。例如，1890年国会通过的《第二次莫利尔法》明确规定，凡接受联邦政府条件的高校，才能得到资助，若违反者，则收回资助。1968年国会通过的“肯定行动计划”规定，接受联邦政府资助超万元的任何高校，都必须执行在招聘人员上的非种族歧视政策，否则将撤回资助。借鉴西方国家经验，我国政府也应该运用经济手段，变直接办学为财政管理。根据我国市场经济的实际情况，如何加强政府的财政管理则主要从以下几个方面入手^[5]。

（1）通过建立高等职业教育基金制，逐步改变高等职业院校的隶属地位，使其真正成为面向市场自主办学的法人实体。所谓高等职业教育基金制，是全方位行使政府发展高等职业教育事业的财权、事权的一项根本制度。西方一些国家和地区都不同程度地建立了类似基金制这样的机构，目的是为了协调政府控制与学校自治之间的矛盾。其主要功能是：制订教学和科研基金的分配办法，明确各学校使用公共基金应承担的义务，确保资金使用的效率和效益，负责教育质量评估并将评估结果同基金分配联系起来维持资金资助的稳定性，保持学校的自治等。目前，建立适合我国高等职业教育事业发展的基金制是有一定基础的。如在投资渠道多元化格局中，政府的主渠道作用并未改变；《教育法》中规定的“三个增长”，也将督促政府及时足额地拨付经费，这样基金的来源将有保障：根据现行的“分级管理、分级负责”的原则，可在中央、省和市三级分别建立高等职业教育基金会，实行由各基金会向高等职业教育机构拨款的机制。这是一种兼顾整体与局部的做法，与国际上被证实为行之有效的多级模式相一致。从国际模式看，基金会有的属于教育主管部门，有的直接对政府或议会负责。根据我国的实际情况，可将设立的三级高等职业教育基金会分属于相应的教育主管部门，并由相应的计划、财务、审计部门监督。

（2）实行教育经费预算单列，将教育经费在政府财政预算中的款级地位升格为类级，增加拨款过程中的公平性、透明性和效益性。只有这样才能确保政府对教育的足量投入，克服教育发展与政府拨款相脱节的状况，提高教育投资的使用效益；才能减少教育经费核拨过程中的主观随意性，根据教育发展的轻重缓急和自身规律来核拨经费，兼顾公平与重点，进而实现教育资源的优化配置；也才能确保教育主管部门有效行使财政的宏观管理权和调控权。

（3）改革现行的“综合定额加专项补助”的项级拨款模式为多重目标合理组合的拨款模式。即根据公平目标、效率目标和效益目标等建立新的合理的拨款模式。考虑公平目标，就是要求政府在核拨高等职业教育经费时，应考虑各校各专业生均成本的差异和当量学生数的换算（一般以本科生为标准当量），以体现学校之间在占有政府资源上的公平性，同时也可减轻因不合理拨款而造成的学校在弥补资金缺额上的压力。考虑效益目标，就是要求政府要在全面考察各类高校办学的内部经济效益和社会经济效益的基础上进行拨款。考察高校办学的内部经济效益可从生均成本、经费使用效率以及规模效益等方面进行；考察高校办学的社会经济效益可从毕业生对人才市场和社会经济发展的适应程度以及科研成果的开发应用等方面进行。考虑效率目标，即要求政府在核拨经费时，还应参与各高校对人、财、物的使用状况，以此建立科学合理的拨款依据。此外，还应根据长远目标进行拨款，以保证基础学科和部分有潜质的学科的健康发展。上述各种目标的合理组合，便可作为拨款的基本依据。

我国政府教育资源的有限性与社会及个人对教育需求的无约束性之间的矛盾，在计划体制下是难以化解的，而在市场体制下，这种矛盾可以通过多元集资、兴办私立高校和挖掘办学潜力等途径逐步得到化解。市场调节高等职业教育资源的成效是显著而及时的，一旦个人需求扩张造成高等职业教育供给能力的膨胀，社会对高等职业教育供给能力需求的相对萎缩立即会从市场中反映出来，这从积极的方面看有利于政府的宏观调控。既然高等职业教育的供给能力可根据市场需要来调节，那么健全以市场调节为依据的拨款机制，对形成合理的高等职业教育供给能力，不仅可行而且必要。在这方面，国外有些拨款模式可供参考。一个是英国式的报价拨款方式。它的最主要特点，是在政府对高等职业教育的拨款中引入市场导向机制，采用由各大学报价的方式也确定各自的成本总额及标准，以增强拨款中的灵活性。实施的结果是，许多大学逐渐放弃了各自不具优势和特色的学科领域、转而发展各自在效能及质量方面均具竞争优势的学科领域。另一个是智利式的以学生为本的拨款方式。这种方式以各院校实际招收的学生人数为标准进行拨款，学生可自由选择学校并竞争政府提供的奖学金和贷学金，学校还可根据自身的实力、质量和优势自定收费标准（定高了不利竞争，定低了影响质量）。这种拨款方式的优点是，可引导高校参与生源和经费的竞争，能充分尊重考生的选择，还能促进学校办学质量和效率的提高。

第四，加强政府对高等职业教育评估。

开展教育评估可以增强高等职业院校办学的动力，促使其进行自我检查和自我调节。开展教育评估可以促使高等职业院校主动适应经济、政治、文化、科技发展的需要，加强与社会的密切联系。开展教育评估还有利于教育行政部门改进和加强对高等职业院校宏观管理、指导与监督，实现决策民主化、科学化。

（二）学院自主办学机制

市场经济下对高等职业教育进行管理，就是要按照政事公开的原则，明晰高等职业院校的权利和义务，让高等职业院校独立行使自己的法定权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展，自我约束的运行机制。政府要转变职能，管其所管，把不应该管的统统交给高校自己去管。

1.高职院校的办学自主权

要让高等职业院校充分的享有办学自主权，真正成为能按市场规则运作面向社会自主办学的法人实体，政府必须把以下几个方面的权力和职能彻底交给学校：第一，专业设置权。应当允许高校自主设置专业，尤其是在接受政府宏观结构性调控任务的情况下，能根据社会、人才市场的实际需要自主设置“通用专业目录”上没有的适销对路的专业，增强高等职业院校服务社会的功能。第二，自主招生权。应当允许高校根据专业实际，自主决定招生办法，自主确定录取标准，自主组织招生考试并录取学生。第三，人事和机构配置权。应当允许高等职业院校依据德才兼备的标准，自主选聘领导干部，自主聘用教职工，自主评聘教师的专业技术职务。允许高等职业院校根据自己的规模和任务酌情设置管理机构，不强求与行政主管部门一一对应。第四，薪酬分配权。应当允许高等职业院校根据自己的办学地位、办学质量和经费收入状况，酌情自主确定薪酬的标准和分配办法，政策上不强求一律。第五，经费自筹与自用权。应当监督高等职业院校进行办学成本核算，允许高等职业院校合法筹措办学经费，自主安排、合理使用办学经费^[6]。

2.实现高职院校自主办学的制度安排

要真正实现高职院校的自主权则应该从以下几方面入手：第一，政府切实转变职能，对高校实行宏观管理。政府主要运用立法、规划、拨款和法律规定内的行政手段来调控管理的目标、发展的规律和速度、教育的质量和效益，而不是人为地随机制定一些临时性的措施。国家对高等职业教育间接调控手段越有效，高校就越有更加宽松的办学环境和办学自主权。第二，办学主体多元化。改变原来的政府单一办学的格局，把鼓励和支持社会力量和公民个人举办高等职业教育机构作为国家高等职业教育发展和改革的重要战略，列入政府管理的目标。高校办学经费的逐年增加，国家难以满足高校的需求，必然会给高校较多的自主权，使其多渠道筹措经费，这是一个必然的趋势。第三，对高等职业教育办学质量评价主体多元化。在传统的体制中，高校是政府的附属物，政府既是政策的制定者，也是其政策执行效果的评价者。这就导致了学校为了自身的生存与发展，不得不围绕政府的指挥棒转，政府应当支持在社会中成立中介机构对高等职业院校的办学质量进行评估。中介机构评价主体可以由社会其他力量组成，也可以由学术界组成。第四，提高高校管理水平。目前确实存在政府对高校行政干预过多的问题，但另一个关键问题是学校管理水平低，有权不能正确行使，没有形成自我约束、自我调控的机制。高校应健全各种群众组织，如教职工代表大会、工会、学科和学位评议会及教授会等，充分发挥他们的监督和参与管理职能；完善党委领导下的校长负责制，有条件的学校可试行董事会制，以提高学校的民主化和科学化；建立健全学校各种规章制度和质量评估标准，使学校管理规范化；提高学校干部管理素质，增强依法治校和遵循教育规律办学的意识，培养开拓、创新精神，不断开创高校办学的新局面。

在我国，落实高等职业院校自主办学权是高等职业院校实现学校面向社会，以市场为导向，努力通过特色建设服务于社会，在竞争中求生存，求发展的基础。分析西方国家高等职业教育运行机制的不断完善的进程，一个重要的方面就是围绕着高等职业院校办学自主权进行了一系列的改革，相比之下，我国在落实办学自主权方面任务还十分艰巨。因此，在市场经济条件下，我国高等职业院校不应是政府的附庸机构，而是独立自主的法人实体，在市场经济的条件下与社会发生直接的关系，根据社会和市场需求，在政府宏观调控下，为国家和社会培养人才，创造知识和传播知识。因此，学校定位是：（1）开放性，建立开放系统的高等教育机构，通过从社会中获得物质、人员、信息的交流，求得自身生存与发展；（2）服务性，通过向社会提供知识和人才服务，得到社会的认可；（3）特色化，通过坚持特色，不断发展优势，增强竞争力；（4）产业性，树立教育的产业意识，自觉按照市场经济运行原则，接受市场对教育和社会资源的配置，提高办学效益；（5）自主性，充分发挥高校的自主权，树立依法自主办学和自主经营的观念，在市场经济中真正体现大学法人主体地位原则^[7]。

（三）现代学校制度建设

学校经营制度设计是将学校的经营活动按照职能进行明确的分工、明确各岗位的权力义务、设计有效率的组织结构和流程，其目的在于规范学校经营行为，使学校经营活动规范化、程序化、可操作化，同时借助有效的制度设计降低经营成本。

1.现代学校制度

实现学校经营的效益必须建立学校经营的治理模式或治理制度，现代学校制度要求学校拥有包括政府在内的各种出资者投资形成的全部法人财产权，是独立享有民事权利，承担民事责任的法人实体；学校依法享有对学校的管理权，在校内管理、经费使用、教育组织和人事分配等方面拥有较大的自主权，对国家和出资者以及受教育者承担责任。它是符合现代教育的特点，适应社会主义市场经济体制需要，使学校真正成为法人实体和具有一定水平的质量与效益观的教育制度。这种学校制度，适应社会化大教育和社会主义市场经济体制、政治体制、科技体制改革的内在要求，以学校法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以教育管理专家经营为表征，以学校组织制度和管理制度以及新型的政校关系为主要内容的现代学校体制。在现代学校制度建设中，学校的独立性是进入市场的基础，没有这个独立的主体就不可能实现学校的经营和实现现代学校的真正价值。为此，在对学校实施经营时考虑采取不同的治理制度或治理模式即公办学校逐步改革的治理模式、国有民营的委托—代理治理模式（理事会制）和民办学校的公司治理模式（董事会制）。当然这样的制度安排离不开学校经营的带头人——校长，因此，要实现校长经营责任制，使“校长职业”实现向“职业校长”的转变即校长职业化经营。

2.高等职业院校经营制度设计

高职院校经营制度的设计主要包括4个环节：功能定位、组织结构设计、岗位设计、流程设计。

学校经营的目标决定了学校经营部门的功能。学校经营的目标总的来说是提高稀缺教学资源的利用效率，但不同类型的学校甚至同类学校中的每一所学校都有自己独特的经营目标。从具体运行的角度看，学校经营具有的功能有：建立一种让称职的教学人员能够识别并提出方案需要的流程；提出满足这些需要的可选方案的规格、服务及材料；对这些方案进行成本效率分析，并将这些数据提交给负责方案的决策人员等^[8]。另外，功能本身也是有层级之分的，功能划分得越细，就越具有可操作性。

学校经营功能确定以后，接下来的问题就是，谁来做这些事。这就涉及学校经营机构的结构和具体岗位设置的问题。根据学校经营机构对分权和集权的不同选择，经营机构的设置可以大致分为功能垂直型的U（unitary）型结构和事业部分权的M（multidivisional）型结构两种^[9]。U型结构实行高度集权的决策管理，适合于规模较小、经营活动较少的学校，例如普通中小学。相反，M型结构则是尽可能地授权给各分部，可以充分发挥各分部的积极性、提高总体效率，适合于规模较大、经营活动较多或者有专职的经营人员的学校，例如综合性大学，其经营活动涉及固定资产管理、教学设备维护以及采购和供应活动等，就有必要赋予各基本独立的单位较大的经营决策权，而校一级的经营机构则负责战略决策或长期发展规划，同时通过提供参谋和审计等方式，对分部进行控制。

学校经营的机构设置完成后就是按照各机构的功能确定每个机构下面设置什么岗位。一般来说，各个岗位是由各机构的功能细分确定的，各机构的基本功能确定后，再加以分解，就会派生出二级功能、三级功能等，这就是岗位设置的依据。岗位设置仍应根据实际需要，岗位设置的基本前提是“因事设岗”。

岗位规范设计主要解决三个问题，即岗位责任、岗位权力、分配制度。这三个问题解决以后，再以每个岗位为对象，形成书面文件，就是“岗位规范”。岗位责任设计要解决每个岗位应该做哪些事情，它由功能设计、机构设计所决定。岗位责任设计应当把每个机构所负责的事项具体化，同时遵循岗位责任无重复、无遗漏，以及不相容责任分离的原则。

各个岗位的权力，主要有四种，包括：决定权、审核权、报告权和参与权。岗位权力设计就是要在解决了学校经营系统是按照集权还是分权管理的基础上，进一步解决各岗位的具体权力划分的问题。分配制度也可以理解为薪酬制度，薪酬不仅是对经营管理人员辛勤劳动的货币补偿，更重要的是它对员工来讲是组织赞赏何种行为和结果的信号。薪酬结构可以分为两部分，一是基础工资，主要是起到保障员工基本生活的作用，应以各岗位所承担的责任大小来确定；另一部分则是奖励工资，主要是对员工较好地完成工作任务的奖励和激励，应当按照完成任务的程度进行确定，并且应当在分配任务之前就明确奖励的规则和数量，这样更利于激励员工。所以在进行分配制度设计时，一定要和学校经营的目标联系起来，以学校经营目标为标准，对经营人员的业绩进行评价，再按照评价的等级确定经营人员所应得到的报酬。

流程设计主要解决的是各项经营职能的实现所要经过的途径。流程设计的基础和前提是合理的组织结构和岗位设计。各个岗位通过合理的工作流程能有效地实现自己的权能、进行相关岗位之间的监督和制约，从而避免工作中的“搭便车”、“道德风险”等问题的出现。另外，流程设计也应当考虑效率问题，这方面可以借鉴“关键线路图”的思想，抓住组织机构中的最主要的关系和矛盾，规划出主干流程，然后再对次要的路线进行归类。

总之，学校经营是现代学校必不可少的一项重要职能。为了节省交易成本，学校不仅应当设置专门的经营部门，还应当按照功能设计、结构设计和岗位设置、岗位规范设计、流程设计的顺序设计学校经营制度，使学校经营职能制度化，提高学校经营和管理的效率。