公共组织战略管理-理论简介

1. 公共组织战略管理的产生背景

作为一种新的研究途径或新的学科分支，公共组织的战略管理兴起于20世纪80年代。长期以来，公共部门就有从私营部门汲取管理方法的传统。战略管理在私营部门的管理中最先受到重视，自20世纪80年代以来，战略管理问题越来越受到公共组织的重视。公共组织战略计划与战略管理的兴起是作为新公共管理运动的一个重要组成部分出现的。20世纪70—80年代，公共组织在管理实践中遇到了来自各方面的困难与挑战，主要包括经济全球化挑战以及信息通讯技术飞速发展的挑战，特别是20世纪80年代以来，“大政府”的观念受到越来越多的质疑，相反，“小政府”无论在理论还是在实践上都获得了人们的认同和支持，因此带来了新公共管理运动的兴起。尽管各国政府改革的起因、议程、战略、改革范围和改革力度不尽相同，但都具有一个相同的基本取向，这就是采用商业管理的理论、方法以及技术，引入市场竞争机制，提高公共管理水平。一些来自工商管理领域的学者从管理理论出发，试图将企业战略管理理论应用于公共组织，一些公共行政学者、公共政策者也认识到战略管理对公共管理研究的重要意义。因此，公共组织战略管理于20世纪80年代初在公共管理研究中应运而生。学者波兹曼和陶斯曼认为: 政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门效率。

保罗·纳特 (Paul C.Nutt) 和罗伯特·巴可夫 (Robert W.Backoff) 认为公共组织兴起和发展战略管理的诱因包括: 新成立或成长中的组织、稳定资助的需要、扩张的欲望、对组织扮演更多角色的要求、监事会教育、领导的更换、法令对计划的要求、整合的需要、协调行动、墨守成规、政治威胁和远景目标。[3]我国学者认为公共部门战略管理兴起和发展的原因主要来自于以下两方面的压力: 环境变革的压力和角色变化的压力。[4]具体而言，导致公共部门引入战略管理的因素主要有:

(1) 全球化的挑战。全球化增加了公共管理的复杂性和不确定性，加快了社会变革的速度，同时也加剧了国家之间的竞争。为了更有效地进行管理活动，应付全球化带来的压力，公共组织必须从更宏观的视角来建构组织发展战略，提升国家竞争力。

(2) 信息技术的发展。信息技术，尤其是计算机等办公自动化设备的发展与应用，改变了组织的管理。利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的组织信息系统，并利用这个系统为社会组织和公民提供方便、高效的公共产品和公共服务。因此，公共组织管理的改革和信息学方面的变革必须紧密结合起来，用新型的战略管理来代替越来越不适应技术变革的传统模式。

(3) 公共部门角色的重新定位和新公共管理运动的影响。在福利国家时代，政府是“大政府”、“无限政府”、“万能政府”，人们认为管得越多的政府就是越好的政府。20世纪80年代，新公共管理运动兴起，“大政府”观念受到了越来越多的质疑，“小政府”在理论和实践上都获得了越来越多的认同和发展。公共服务引入市场机制，政府角色由划桨转向掌舵。这种角色的重新定位要求政府更加关注长远目标的实现，实行战略管理势在必行。

(4) 公共利益的要求。公共组织是公共利益的代表者，公共组织的宗旨是实现公共利益，为公众服务，促进社会进步与发展。公共利益要求公共组织要兼顾整体利益与局部利益、长远利益与眼前利益。公共组织必须构建系统的、长远的发展战略，实现社会的持久繁荣与长远发展。

2. 公共组织战略管理的发展历程

20世纪80年代初，战略计划在公共部门中出现。和私营部门相同，公共部门采用战略管理的最初阶段旨在计划而非管理。正如欧文·休斯所言: 战略计划在公共部门的运用，是在20世纪80年代，它落后于私营部门十几年; 而战略管理的引入却是在20世纪80年代后期，只比私营部门晚了几年。[5]

(1) 战略规划阶段 (20世纪80年代初—80年代后期)。在这一时期，侧重于战略计划，而忽视了战略执行的重要性。奥尔森和伊迪是较早倡导引入私营部门战略规划技术的先驱者之一。他们认为，战略计划是在宪法规定范围内，为确定政府计划性质和方向的基本决策所进行的专业性努力。布莱森在1988年提出了公共部门战略计划的八个步骤: 开始拟订战略计划过程并取得一致意见; 明确组织权限; 阐明组织任务和价值; 对外界环境进行评价; 对组织内部状况进行评价; 确定组织面对的战略性问题; 制定战备处理问题;制定有效的、未来的组织蓝图。

战略计划的引入对公共组织具有重大意义，它促进了沟通与参与，协调了利益与价值差异，推动了有序决策的制定和开展。然而，公共组织战略规划也存在很大的局限性，正如休斯指出的，“公共部门初期的战略计划工程的唯一产物是制定正式的文件”。

(2) 战略管理阶段 (20世纪80年代后期至今)。20世纪80年代后期，公共组织面临着更加复杂和不确定的环境，尤其是各种突发事件的经常发生，为了不断适应外部环境的变化，公共组织不得不运用战略保证生存。在这种情况下，战略规划的局限性明显地显露出来。与私营部门一样，学者们再次把注意力投向战略执行行为，并引入了“战略管理”一词，这意味着公共组织战略研究由战略计划阶段发展到战略管理阶段。这一阶段研究的内容更加广泛，包括战略计划、战略执行、战略控制、战略评价等一系列功能活动。科廷 (Jack Koteen) 在《公共与非营利组织的战略管理》一书中认为，为适应严重的财政紧缩时期的急剧环境变化，公共组织战略管理开始不断演进与调整。主要有如下六个发展趋势: 一是出现了大量用于重塑政府或变革非营利组织的备选战略方案;二是战略管理不再专注于前瞻性计划的制订和战略构思，而是延伸到执行领域，追求结果的实现; 三是战略计划过程分权化，许多项目管理者参与战略计划的制订，打破计划机构和运行机构之间的障碍; 四是战略过程变得更灵活、迅速; 五是战略计划开始超越传统的基本类型，增加了新的战略特征; 六是政府与非营利组织间的相互依赖和合作。

3. 公共组织战略管理与私营组织战略管理的差异比较

公共组织管理历来有借鉴私营部门管理的理论、方法和模式的传统，公共组织的战略管理作为一种新的管理思维，同样使用了许多私营部门战略管理方法。保罗·C. 纳特和罗伯特·W. 巴可夫认为，现在公共部门使用的许多战略管理方法——如果不是全部的话——最初是从私营部门发展出来并为私营部门所使用的。有些引入的方法是有效的，有些则是失败的。这说明私营部门的战略管理方法并不完全适用于公共组织。公共组织有其自身的特征和需要，正是这些特征使得一些适用于私营部门的战略管理方法不能直接照搬到具有公共背景的组织中去。公共组织战略管理，从内外部环境、战略目标、战略内容和过程来看，较之私营部门，都极具复杂性，主要表现为以下几个方面:

(1) 战略管理的环境差异。外部环境方面，主要包括市场环境、监督机制和政治影响。第一，市场环境。私营部门市场信号清晰，基于利润的驱动，私营部门通过不断地评估市场情况来提高自身的竞争力，并通过数据收集和整理分析，来综合考虑供需状况以制订战略计划。而公共组织与社会公共利益紧密相关，活动通常涉及面很广，市场信号弱，对于市场上的信息很难了解精确，不易量化成反映收益的数据进行分析、收集，由此增加了公共组织战略的复杂性。第二，监督机制。私营部门可以在合法的范围内按照自己的意愿来行事，拥有加大的自由裁量权，只受到相关的机构的监督。公共组织作为公共利益的代表者，法律、法规、规范、指令等大大限制了公共组织的自主权和灵活性，公共组织要受立法机关、司法机关、政党、利益团体以及公众的广泛监督。第三，政治影响。私营部门活动的影响因素主要是市场，政治影响对私营部门活动的作用是间接的、不明显的，被当做例外处理，没有特别安排。私营部门直接通过市场交换来获得利润，在市场上获得利润是私营部门的驱动力。而公共部门受政治的影响很大，公共部门受到权威网络的制约，关键的权威人员信仰和要求可能会影响战略的意图。

内部环境方面。私营部门具有相对灵活的组织结构，其制订战略计划的主要着眼点是效率，它的战略决策属于组织商业秘密，它不强调透明、公开与参与。而公共组织是一种层级节制的组织，更强调权力和权威的维护，强调严格依照规章制度办事。公共组织战略管理强调参与，强调管理者、专家、公众的参与，更注重公平、公正和公开。

(2) 战略目的的差异。第一，私营部门战略管理有明晰的目的，那就是追求利益最大化，效率在私营部门上占有极其重要的位置。而公共组织战略管理的目的是为了实现公共利益，但公共利益大多是抽象模糊的，并且公共组织所处的政治环境具有复杂性、多元性和不确定性，同时不同的利益集团对政治的各方面具有不同程度的影响。所以，公共组织通常同时有很多目标，这些目标大多数非常模糊且相互冲突。正如保罗·C. 纳特和罗伯特·W. 巴可夫所说: “组织的公共性越高，其目标也越模糊不清。”[6]公共组织战略管理目标的模糊性要求组织找出目标的替代物，以克服目标的不明确以及其潜在的冲突，以帮助公共组织实行战略管理。第二，与私营部门战略管理实现“经济利益”的明确导向不同，公共组织在实施战略管理过程中必须了解公众要求和需要，对不同利益相关者的需要进行有效的判断和满足。

(3) 战略内容的差异。第一，私营部门是为了实现利益最大化和追逐更多利润而进行的一种竞争性的战略管理，其内容具有明显的竞争性。而公共组织的竞争是作为提高绩效的手段，它在战略管理中更加注重与其他机构的合作，而不是竞争。因此公共组织在内容上更多体现的是一种协作性的规划和管理。第二，私营部门的战略管理是一种微观上的规划和管理，在内容上主要体现为具体的可衡量的利润。而公共组织的战略管理是一种宏观上的规划和管理，其内容主要体现为某种公共利益和追求。第三，公共组织战略管理与私营部门战略管理相比，更具有广泛性和复杂性。私营部门的战略管理仅仅涉及本企业在一定领域内的活动，而公共组织战略管理在内容上涉及社会各个领域的团体与个人，涉及整个社会的公共利益。

(4) 战略过程的差异。在战略过程中，公共组织会受到不同于私营部门的特有因素的制约。私营部门实现战略管理的资金来源于经济利润，其效率和利润在很大程度上决定了私营部门的财力，而公共组织的资金主要来源于预算拨款或税收，或者象征性地收取仅够补偿所提供服务的部分成本费用。此外，还有法律法规的制约以及政治因素的制约，使公共组织战略管理与私营部门战略管理存在差异，前文已经介绍相关内容，在此不再赘述。

4. 戴维·奥斯本和彼得·普拉斯特里克对公共组织战略的分类

戴维·奥斯本 (David Osborm) 和彼得·普拉斯特里克 (Peter Plastrik) 在《摒弃官僚制: 政府再造的五项战略》一书中提出了成功再造公共组织的五项战略 (如表11-1所示)。他们认为，“战略，并不是指详尽的计划……是指致力用关键的杠杆作用支点进行根本变革，使得变革的涟漪涉及整个组织，并影响其他方面”[7]。

(1) 核心战略: 明确组织目标。把明确组织目标的战略称为“核心战略”，是因为它涉及政府的核心职能，即掌舵职能，而其他四种战略更多地关注改进划桨职能。核心战略革除了那些对有效的公共目标不再起作用的职能以及私营部门或其他层级政府做得更好的职能。[8]实施核心战略有三个基本途径:

第一，准备行动。准备行动可以使公共官员不需要对那些不再存在的组织再造花去大量的时间和精力，而且缩小并系统安排了使用其他四种战略的再造范围。一旦领导者准备行动，就必须剔除那些对核心目标不再有用的职能——通过放弃、出售或者转移给其他层级政府。其工具主要有绩效和项目评估、优先选择审查、日落原则、资产出售、准私有化方法以及授权代理。

第二，掌舵与划桨分离。就是将政策与规章制度制定的角色同服务提供及执行角色分离开来，并将不同的服务职能和不同的执行职能分属不同的组织，以有助于每个组织专注于达成一个明确的目标。其工具主要包括灵活的绩效框架、竞标等。

第三，改进目标。其工具包括结果目标、掌舵组织、战略开发、绩效预算、长期预算与应计会计等。

表11-1 五项战略(www.xing528.com)

资料来源: ［美］戴维·奥斯本、［美］彼得·普拉斯特里克著，谭功荣、刘霞译: 《摒弃官僚制:政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年版，第39页。

(2) 后果战略: 创设绩效后果。后果战略确定了公共体制的激励机制，通过为绩效设定后果，建立自我驱动的动力机制。引入后果战略有三种途径:

第一，企业化管理 (Enterprise Management)。这是实施后果战略最强有力的一种途径，因为它所产生的竞争是一种自动的、持续不断的过程。无需签订合同，没有加强后果，政治家们甚至不参与决策。当然，它并非适合所有的公共组织。企业化管理的工具主要有公司化、企业基金、使用者付费以及内部企业化管理等。

第二，有序竞争 (Managed Competition)。企业化管理的适用范围毕竟是有限的，在某些情况下，财政底线并非是衡量成功与否的指标。例如，对环境保护、公务员管理、公共安全维护等公共组织活动来说，并不是能在市场上向顾客收取费用的，尽管此时有序竞争所产生的后果不如企业化管理的结果那么自动，但却更为有力。有序竞争要求政府服务的潜在提供者 (私营公司或公共机构) 以绩效为基础展开合同竞争。如果不可能签订合同，公共官员可通过竞争标杆进行绩效测量并与其他相类似的组织的绩效进行比较，这样就能产生心理和财政上的后果。其工具主要有竞标、竞争标杆等。

第三，绩效管理 (Performance Management)。这是当企业化管理和有序竞争都不适合时的选择。它是利用绩效测量、绩效标准、奖励和惩罚达到绩效之目的。我们要注意到:一方面，公共机构的绩效通常是依据其过去的绩效记录或者预先设定的绩效目标来测量的，这样就可以知道其绩效是否改进或达到了既定目标。但由于没有竞争者与之比较，因而无法知道其他组织是否做得更好，或者其绩效究竟好到何种程度。另一方面，绩效管理改进绩效过程通常比较缓慢。绩效管理的主要工具有绩效奖励、精神补偿、奖金、增益分享、节余共享、绩效工资、绩效合同与协议、效率红利、绩效预算等。

(3) 顾客战略: 将顾客置于驾驶员的位置上。顾客战略通过将一些责任转向顾客，从而打破了旧的官僚体制。顾客战略是建立于后果战略基础之上的，组织不仅要遵循命令链对其行为绩效负责，也要对其顾客负责。实施顾客战略首先要界定顾客、执行者及权益相关者。实施顾客战略有三种途径:

第一，让顾客选择公共组织 (Choiceof Public Organization)。作为促进公共组织变革的一种杠杆，如果不与后果战略配合起来，其力量是弱小的。其工具主要有公共选择制度、顾客信息系统和经纪人制度等。

第二，竞争性选择 (Competitive Choice)。通过允许顾客控制资源，并将其置于相互竞争的服务提供者之中，把顾客战略与后果战略结合起来。其主要工具有竞争性公共选择制度、代金券和补偿计划。

第三，顾客质量保证 (Customer Quality Assurance)。制定顾客服务标准，并对那些很好地满足了顾客需要的组织进行奖励，否则，将对组织进行惩罚。其主要工具有顾客服务标准、顾客赔偿、质量保证、质量检查员、顾客申诉制度。

(4) 控制战略: 将控制从高层和中央移走。控制战略通过等级制度将重大的决策权下放，有时甚至将权力外移至社区。控制战略改变了传统官僚控制体制，取而代之的是建立于共同愿景、价值和公开绩效期盼基础上的新体制。控制战略发挥作用的条件是组织成员明白并致力于共同的使命和目标，并对自己的行为负责。实施控制战略有三种途径:

第一，组织授权。通过废除许多规则和其他控制来对这些组织进行授权，这些规则和控制是中央行政机构、立法部门、行政部门及高层政府强加于组织的。其主要工具有行政控制分权、放松管制、现场管理、选择退出或特许制度、再造实验室、豁免政策、政府间放松管制等。

第二，雇员授权。通过减少或废除组织内部的层级管理控制，并将权力下放至一线雇员。其工具主要有减少管理层级、组织分权、工作团队、劳资伙伴关系、雇员建议计划等。

第三，社区授权。将公共组织对决策、资源和任务等的实质性控制权转移给社区。其工具主要有社区治理机构、合作规则、社区投资基金、社区管理组织、社区—政府合伙公司等。

(5) 文化战略: 创造企业家文化。组织文化是组织成员内化的、共同的系列行动、情感和心理结构，组织文化为人们提供了行为、感觉和思维的权威性准则。文化战略是必要的，但不是充分的，文化战略产生结果较为缓慢，如果不使用其他四项战略，文化战略最终也会碰壁，因为组织的目标、积极性、责任和权力机构会继续传递着相反的信息。要改革公共组织，必须所有五种战略共同发生作用。实施文化战略的三种途径:

第一，改变习惯: 创造新经历。将雇员置于挑战工作习惯的新经历中，以促进产生新的行为方式。其工具主要有知遇顾客、在顾客的位置体验、职位轮换、实习期和见习期、竞争、交流组织经历、重新进行工作设计等。

第二，撼动心灵: 缔结新盟约。说服雇员放弃原有承诺，并开发新型的、截然不同的承诺。其工具主要有新符号、新故事、颂扬成功、珍视失败、仪式、投资工作场所建设、重新设计工作场所等。

第三，赢得心智: 开发新的心智模式。帮助雇员重新理解组织的目的、作用、目标、价值、原则和战略。其主要工具有设定绩效标杆、学习型团体、产生使命感、建立共同愿景、明确表达组织的价值和信仰、使用新语言、给新成员导航等。

[1] 孙成志、孙皓: 《管理学》，中国金融出版社，2004年版，第166页。

[2] 张成福、党秀云: 《公共管理学》，中国人民大学出版社，2001年版，第75页。

[3] ［美］保罗·C. 纳特、［美］罗伯特·W. 巴可夫著，陈振明等译: 《公共和第三部门组织的战略管理: 领导手册》，中国人民大学出版社，2001年版，第8～16页。

[4] 曹现强、王佃利: 《公共管理学概论》，中国人民大学出版社，2005年版，第118页。

[5] ［澳］欧文·休斯著，张成福译: 《公共管理导论》，中国人民大学出版社，2001年版，第108页。

[6] ［美］保罗·C. 纳特、［美］罗伯特·W. 巴可夫著，陈振明等译: 《公共和第三部门组织的战略管理: 领导手册》，中国人民大学出版社，2001年版，第36页。

[7] ［美］戴维·奥斯本、［美］彼得·普拉斯特里克著，谭功荣、刘霞译: 《摒弃官僚制: 政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年版，第30页。

[8] ［美］戴维·奥斯本、［美］彼得·普拉斯特里克著，谭功荣、刘霞译: 《摒弃官僚制: 政府再造的五项战略》，中国人民大学出版社，2002年版，第42页。