我国近代曾经存在一种比较典型的公私合作形式——“官督商办”。1840年，鸦片战争的隆隆炮声第一次震撼了中华帝国，列强的炮舰冲开了清政府闭关自守的大门。到第二次鸦片战争时，中国遭到了更为沉重的打击和失败，在这种历史背景下兴起了洋务运动。洋务运动起自19世纪60年代起，共推行了30余年。洋务运动过程中，洋务派利用官督商办组织形式经营的大型民用企业，官督商办企业的经营原则是由官府掌握企业的用人及理财权，具体业务由商人经营，实则是中国近代史上比较典型的公私合作。如1872年，李鸿章主持在上海建立了中国资本主义第一个官督商办企业——轮船招商局。
新中国成立后，随着国家对农业社会主义改造的急剧发展，带动并加速了对资本主义工商业社会主义改造的步伐，在全国掀起了全行业公私合营的高潮。公私合营实则是公私合作的一种形式，具体说，就是国家通过加工订货、统购包销、个别企业的公私合营、全行业的公私合营等一系列从低级到高级的国家资本主义形式，来实现对私营工商业的社会主义改造。从1954年起，开始转入重点发展公私合营这种高级形式的国家资本主义。为此，1954年1月，中央财政经济委员会提出《关于有步骤地将有十个工人以上的资本主义工业基本上改造为公私合营企业的意见》。同年9月，为了指导、推动公私合营工作的顺利进行，政务院通过了《公私合营工业企业暂行条例》。1956年实行全行业公私合营，公私合营迅速在全国各行业建立起来。
1958年反右运动扩大化后，中国全面进入“一大二公”的计划经济，私人经济成分被消灭，公私合作缺失了制度支撑平台，我国全面进入计划经济时代。在计划经济体制下，由于政府垄断了所有的社会资源，它也就成为公共产品的唯一提供者，私人部门是不可能进入公共领域的，自然也就谈不上公私合作了。其次，私营经济是与计划经济不相容的，所以私营企业在很多方面都不能享受到和国有企业相同的待遇，可以说，我国的私营企业是在不享受任何优惠甚至受歧视的环境中成长起来的，它不具备合作所要求的平等的主体身份。另外，当时的社会意识形态成为阻止他们合作的力量，在计划经济体制下，人们对政府有种天生的依赖，而对私人部门具有排斥心理，人们认为公共事业是关系到国计民生的大事，而私营企业只顾谋取私人益，很少考虑社会效益，所以公共产品只能由政府来提供。
改革开放后，市场经济逐渐建立起来，但私营经济的法律地位并没得到很好改善。直到20世纪90年代，中央政府和地方政府才陆续出台了一系列的导向性政策，广泛吸引民间资金和外资参与投资、建设及营运，以求解决投资不足、建设和运营效率低下的问题，催生了公私合作。我国合作行政的实践主要集中于公用事业领域。大约从20世纪90年代初，我国就开始了对市政公用事业的市场化改革，一些城市也开始在公用事业领域引进私人力量。直到2000年之后，各地开始大规模地进行市场化改革，“公私合作”的活动方式也开始在公共行政的各个领域大规模出现。这一时期合作行政的发展与中央政府主导的大规模政策推动和制度初创有着密切的关联，政府接连发布的各类规范性文件是合作行政的主要依据。如1995年1月原对外贸易经济合作部颁发了《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》，1995年8月国家计委、电力部、交通部颁布《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》，1997年3月电力部公布了《关于外商投资电力项目的若干规定》，2001年12月国家计委发出了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，提出鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股和特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目建设。
1999年修改后的《宪法》规定：“在法律规定的范围内的个体经济、私营经济是社会主义公有制经济的重要组成部分”，“国家保护个体经济、私营经济的合法权利和利益。国家对个体经济、私营经济实行引导、监督和管理”。《宪法》明确了私营经济在社会主义市场经济中的地位和作用，为公私合作提供了制度前提。2004年“宪法修正案”，将“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益”，“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理”以及“公民合法的私有财产不受侵犯”写入宪法，以国家根本法的形式确立了发展非公有制经济的基本方针。以“宪法修正案”为契机，我国通过一系列鼓励公私合作的法规、规章和政策，如2002年1月国家计委发出《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，其中指出要积极鼓励非国有经济在更广泛领域参与服务业发展，放宽公用事业等行业的市场准入，包括外贸、教育、文化、公用事业、旅游、电信、金融、保险和中介服务等行业的市场准入。2002年3月国家计委公布新的《外商投资产业指导》，原禁止外商投资的电信和燃气、热力和供排水等被列为对外开放领域。国家在城市公用事业及基础设施行业扩大开放政策逐步到位，2004年12月国家发改委与商务部联合公布《外商投资产业指导目录》（2004年修订），新目录放宽了准入范围，将广播电视节目制作、发行和电影制作列为对外开放领域。2004年3月建设部进一步颁布《市政公用事业特许经营管理办法》，明确可以实施特许经营的行业包括城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等市政公用事业，规定特许经营期不得超过30年。可以认为，宪法修正案与这些规章制度安排为公私合作提供了法律保障。2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。这是党对社会管理创新提出的基本要求。“社会协同、公众参与”，本质上也就是社会管理事务的社会化，国家任务的公私合作与共担。
与此同时，各地方政府也根据自己的情况，出台了公私合作及特许经营的地方性法规或政府规章，如深圳市政府在2003年3月公布了《深圳市特许经营管理办法》，对该市公用事业特许经营予以规范，并已于2005年6月以《深圳市公用事业特许经营条理（草案）》提交立法讨论。青岛市政府于2005年6月公布《关于放宽民营资本投资领域的实施意见》，鼓励民营资本投资公用事业和基础设施领域，包括水利工程、收费公路、港口、供水、供气、供热、公共交通、停车场、污水处理和垃圾处理等。
从中央到地方，各级政府相继出台了鼓励非公有制经济投资公用事业的政策，促成了公私合作理念在中国的确立。近年来，一些地方在公路、水务、电力等公用事业领域均尝试采用了公私合作模式，如国家发改委核准的北京地铁4号线特许经营外商投资项目及北京地铁4号线B部分项目特许经营协议，是国内城市轨道交通建设中首个以公私合营模式进行的项目。该合作模式相当于在国外基础设施领域建设中经常采用的公私合营模式——PPP模式（PublicPrivatepartnership），合作双方都承担某种义务，同时提供某种服务，基本特征就是共享投资收益，共同分担投资风险。为了促进PPP模式在中国的成功运作，我国的基础设施特许经营项目越来越多的使用公私合作模式，尤其2003年前后掀起一股市政公用设施服务的市场化改革，进一步推动了公私合作。2008奥运主场馆——国家体育场的建设运营就是按公私合作模式设计的，项目招标后国家的投资占58%，其余资金的筹集及体育场的建设和特许期内的运营由中标的国内民营企业负责，这不仅减轻了民营企业的融资压力，国家的参与也减轻了项目不能准时交付的风险，私人企业可以将精力更多地集中于自己的强项上，达到合作双方的“双赢”。
【注释】
[1][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第105页。
[2][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第4页。
[3]英国财政部：《公私伙伴关系——政府的举措》，第10页，转引自余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第37页。
[4]欧盟：《公私合作与共同体公共合同与特许法律绿皮书》，2004年，第3页，转引自余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第36页。
[5]参见美国公私伙伴关系全国理事会网站，http：//ncppp.org/howpart/index.html，访问日期：2009年8月25日。
[6]张成福：“论公共部门和私营部门的伙伴关系”，载http：//www.competition law.cn/show.aspx？id=445&cid=17，访问日期：2009年8月25日。
[7]程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，新学林出版股份有限公司2005年版，第308～309页。
[8]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第6页。
[9]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第10～20页。
[10]郑秋洪：“国家赔偿责任之实证研究——以高雄市政府国家赔偿案为例”，中山大学2001年硕士学位论文，第64～67页。
[11]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第14～15页。
[12]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第15页。
[13][日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第27页。
[14][日]植草益：《微观规制经济学》，朱绍文、胡欣欣等译，中国发展出版社1992年版，第22页。
[15]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第48页。
[16]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第20页。
[17]高家伟：“论中国大陆煤炭能源监管中的公私伙伴关系”，载《月旦法学》2009年第174期，第259页。
[18]余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第36～37页。
[19][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第350页。
[20]参见杨牧：“组图：揭秘美国私营监狱——质优价廉赢利渠道多”，载http：//world.people.com.cn/GB/57505/8085941.html，访问日期：2010年1月8日。
[21]宋国：“民营化释义”，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2009年第1期。
[22]Jody Freman，“Private parties，Publicfunctions and the new administrative law”，Administrative Law Review，Vo1.52，2000，p.822.
[23][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第2页。
[24][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，中国人民大学出版社2002年版，第2页。
[25]詹中原：《民营化政策——公共行政理论与实务分析》，五南图书出版有限公司1993年版，第5页。
[26]许宗力：“论行政任务的民营化”，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会：《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集》（中），元照出版有限公司2002年版，第582页。
[27]黄锦堂：《行政组织法》，翰芦图书出版有限公司2005年版，第149～162页。
[28]许宗力：“论行政任务的民营化”，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会：《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集》（中），元照出版有限公司2002年版，第582、586、587页。(www.xing528.com)
[29]刘坤亿：“民营化朝公私协力治理模式发展之时代意义及其检视”，载台北大学公部门与公民社会人力资源发展学程（合作治理：检视公私协力治理模式发展现况）座谈会，2007年10月16日。
[30]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第7～8页。
[31]王文宇：“行政判断与BOT法制——以ETC案及京站案为例”，载《月旦法学》2007年第142期。
[32]李延均：“公共服务领域公私合作关系的契约治理”，载《理论导刊》2010年第1期。
[33]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第8页。
[34]程明修：“行政行为形式选择自由”，载《月旦法学》2005年第120期。
[35][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第254页。
[36]刘淑芬：“行政任务之变迁与‘公私合营事业’之发展脉络”，载《中研院法学期刊》2008年第2期。
[37]张成福：“论公共部门和私营部门的伙伴关系”，载http：//www.competition law.cn/show.aspx？id=445&cid=17，访问日期：2009年8月25日。
[38][美]E.S.萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍译，中国人民大学出版社2002年版，第4页。
[39][美]戴维·H.罗森布鲁姆、S.克拉夫丘克：《公共行政学管理：政治和法律的途径》，张成福等校译，中国人民大学出版社2000年版，第9页。
[40]张康之：《公共行政学》，经济科学出版社2002年版，第345页。
[41]全球治理委员会：《我们的全球伙伴关系》，牛津大学出版社1995年版，第23页，转引自俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。
[42][日]星野昭吉：《全球政治学——全球化过程中的变动、冲突、治理与和平》，刘小林、张胜军译，新华出版社2000年版，第279页。
[43]徐勇：“论治理转型与竞争——合作主义”，载徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第362页。
[44]蔡全胜：“治理：公共管理的新图式”，载《东南学术》2002年第5期。
[45]马建川、翟校义：《公共行政原理》，河南人民出版社2002年版，第83页。
[46]朱凤岐：《中国反贫困研究》，中国计划出版社1996年版，第3页。
[47]张恒：“公共选择理论的政府失灵说及其对我国政府改革的启示”，载《广西社会科学》2001年第4期。
[48][美]布坎南：《自由、市场和国家》，吴良健、桑伍、曾获译，北京经济学院出版社1988年版，第18页。
[49][美]丹尼斯·缪勒：《公共选择理论》，杨春学译，中国社会科学出版社1999年版，第3页。
[50]吴群芳：“公共选择理论与‘公共服务市场化’”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2002年第1期。
[51]李建良：“环境议题的形成与国家任务变迁——环境国家理念的初步研究”，收录于《宪法体制与法治行政——城仲模教授六秩诞辰祝寿文集（一）·宪法篇》，三民书局1998年版，第288页。
[52]陈新民：《公法札记》，中国政法大学出版社2001年版，第62页。
[53]程明修：《行政法之行为与法律关系理论》，新学林出版股份有限公司2005年版，第245页。
[54]张桐锐：“合作国家”，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会：《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集》（中），元照出版有限公司2002年版，第566页。
[55]张桐锐：“合作国家”，载翁岳生教授祝寿论文集编辑委员会：《当代公法新论——翁岳生七秩诞辰祝寿论文集》（中），元照出版有限公司2002年版，第578页。
[56]詹镇荣：《民营化法与管制革新》，元照出版有限公司2005年版，第279页。
[57]沈政雄：“现代给付行政之行为形式与法律关系——以社会保障给付为中心”，台湾政治大学2008年博士学位论文，第19页。
[58]董娟：“政府成本·行政成本·行政管理成本概念之解析”，载《延边大学学报》2008年第6期。
[59][美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000年版，第1页。
[60]余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第44页。
[61]余晖、秦虹主编：《公私合作制的中国试验》，上海人民出版社2005年版，第5页。
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