行政法视野下的政府投资责任

高等教育投资责任由不同层级的政府来承担，因国家而异。美国大多数公立高校的教育投资由州政府负责；俄罗斯大多数高校是由联邦政府负责，俄罗斯只有1.35%的高等教育经费来自地区政府预算^[57]。OECD国家中只有6国（比利时、加拿大、德国、西班牙、瑞士和美国）的地区政府提供的高等教育经费超过50%。^[58]由于政府间的高等教育投资责任不够明晰，高等教育投资存在不同程度的“越位”“缺位”现象。在1994年分税制改革后，我国财力开始向上集中，中央政府的财力比以前明显增强，中央与地方政府对高等教育承担投资程度有较大差异，部属高校和地方高校获得的政府财政支持差距拉大，中央与地方出现较大的纵向财力差距。^[59]1998年后，中央和地方政府的高等教育投资责任划分有转变：其一，中央承担的投资比例降低；其二，中央政府主要投资高校中的“国家队”，形成了中央和地方不同层级部分的分工；其三，中央政府投资进一步集中在几个省市，进一步向东部地区集中。^[60]

在划分中央与地方政府在高等教育投资中的责任时，应考虑地方政府承担责任时能获得财政资源的能力，中央政府应向地方政府提供财政支持，遵循经济和税收能力低的地方能获取较多援助的原则。^[61]目前，中央部属高校与地方高校投资责任划分主要考虑把“关系国家经济、社会发展全局并在高等教育中起示范作用的骨干学校和少数行业性强、地方不便管理的学校”留给中央政府投资管理，但没有充分研究这种责任划分的效率和公平效果。只有中央与地方政府对高等教育事权、财权划分更加合理了，“两级管理、以省为主”的高等教育体制才能更好地运行，高校发展中遇到的财政困境才可能被有效破解，政府间通过转移支付对高等教育收益外溢性进行成本补偿才有可能得到实现。^[62]

1.确立省级政府投资主体地位。投资高等教育的责任，应该主要由地方政府承担。因为高等教育收益存在较强的区域性，不论在实行教育中央集权还是地方分权的国家，地方政府在高等教育发展中，都扮演着重要的角色。作为分权制国家代表，美国的高等教育投资责任承担以地方政府为主。教育中央集权制的法国，地方政府的高等教育投资责任也逐步加大。我国高等教育投资需要加快放权改革，降低高等教育“国家队”的规模，按照属地化原则下放给地方政府，减少中央政府直接投资高校的数量。应当完善地方政府的高等教育投资制度，保证地方政府对高等教育的投资。中央政府可以对欠发达地区采取转移支付来加大支持，也可以根据地方政府投资高等教育的一定的比例追加投资。^[63]

2.转变中央政府投资功能。中央政府对高校投资既要关注效率，也要注重公平。1994年分税制后，打破了原来体制下政府事权与财权的统一，中央政府财权变得更大，省以下地方政府的财权与其支出（事权）相比则更小。^[64]

（1）投资高等教育中的“全国性事务”。目前，我国高等教育投资责任划分的原则是，中央部属高校属于“全国性事务”，由中央政府投资；地方高校则属于“地方性事务”，由地方政府投资。这种责任划分由人为确定，具有主观性和随意性，事实上没有高校是完全的“部”属或者“省”属。中央与地方政府投资责任，应当依据高等教育的受益范围来划分，中央政府应主要承担“全国性事务”的投资，如“基础性学科”“基础理论科学研究”投资。^[65]

（2）加大对欠发达地区的高等教育投资。我国各地经济社会发展不均衡，高等教育资源分布不均衡。在高等教育分级管理的体制下，发达地区的高校能够获得充裕的教育经费，欠发达地区的高校则投资不足。目前，我国高等教育投资应以缩小地区之间的差距为目标。中央政府高等教育投资的目标应该向“公平优先、兼顾效率”转变，投资资金向欠发达地区倾斜，补充欠发达地区的投资不足，解决地区之间高等教育发展不平衡问题，促进实现教育机会的平等，从而实现各地区高等教育的均衡发展。

3.创新中央与地方高校共建模式。高校“共建”是指中央和地方政府共同投资高校：中央部属高校，高校所在地方政府参与共建，地方政府所属高校，中央政府参与共建。高等教育投资改革应该创新投资责任划分模式，不能简单根据高校的行政隶属关系来划分，应区分不同情形：①完全服务地方的地方高校，地方政府为投资主体，中央政府根据地方的财政能力进行补偿投资；②服务行业为主的地方高校，这类高校收益外溢明显，中央政府根据收益外溢的程度来确定投资；③服务全国为主的高校，这类高校受益范围是全国，但高校所在地获得的收益相对较大，因此中央部属高校由中央政府承担大部分投资责任，地方政府根据受益及财政能力承担财政责任。^[66]

4.优化高等教育转移支付制度。随着20世纪末我国高等教育事权、投资责任的下放，中央与地方政府之间财权与事权不匹配的问题十分突出。高等教育投资责任划分应完善中央财政转移支付制度，正确处理一般性转移支付和专项转移支付的关系。其中，关键在于科学设置、合理搭配、发挥好各自的作用。^[67]目前，中央政府的高等教育投资制度更有利于发达地区，因为市场化的高校毕业生就业机制导致毕业生都集中在东部发达地区就业。即便是来自中西部地区的学生，大部分也选择在沿海地区就业。高校所在地往往也是学生就业选择方便的地区。经济发达的地区，从中央政府的高等教育投资中获益多，贫困地区从中央政府投资获益少，一定程度上降低了发达地区的举办高等教育的努力程度。结果必然是中央高等教育投资在客观上不仅不能缩小地区之间经济发展水平的差距和收入差距，反而会扩大这种差距。^[68]因此，需要优化中央政府对地方政府的高等教育投资的转移支付制度。

【注释】

[1]孙妍：《试论我国教育投资主体多元化》，东北财经大学出版社2005年版，第1页。

[2]王培根：《高等教育经济学》，经济管理出版社2004年版，第111页。

[3]王善迈主编：《教育经济学简明教程》，高等教育出版社2000年版，第130～131页。

[4]孙景翠：“区域高等教育投资主体的博弈分析”，载《经济师》2010年第10期。

[5]靳宏：“中国高等教育投资的主体结构合理吗？——基于2001—2009年普通高等教育投资的数据分析”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2012年第3期。

[6]孙景翠：“区域高等教育投资主体的博弈分析”，载《经济师》2010年第10期。

[7]孙景翠：“区域高等教育投资主体的博弈分析”，载《经济师》2010年第10期。

[8]张少春、赵路、吴国生等：“我国地方高等教育财政体制研究”，载廖晓军：《财税改革纵论（财税改革论文及调研报告文集2010）》，经济科学出版社2010年版，第416页。

[9]丁小浩、李锋亮、孙毓泽：“我国高等教育投资体制改革30年”，载《北大教育经济研究（电子季刊）》2008年第1期。

[10]“国家中长期教育改革和发展规划纲要高等教育”，载中央政府门户网站http：／／www.gov.cn／xwfb／2010－03／02／content＿1545475.htm，最后访问时间：2021年5月15日。

[11]刘新丽：“我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻”，载《大学教育科学》2010年第8期。

[12]国家教育行政学院：《新中国教育行政管理五十年》，人民教育出版社1999年版，第68～74页。

[13]唐佳文：“中国高等教育投资体制的改革与发展”，载《吉林省教育学院学报》2011年第3期。

[14]刘新丽：“我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻”，载《大学教育科学》2010年第8期。

[15]崔来廷：“美国公立高校高等教育成本分担解析”，载《现代教育管理》2012年第1期。

[16]靳宏：“中国高等教育投资的主体结构合理吗？——基于2001—2009年普通高等教育投资的数据分析”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2012年第3期。

[17]杜连雄：“印度高等教育经费筹措现状及其模式研究”，载《现代经济信息》2010年第2期。

[18]靳宏：“中国高等教育投资的主体结构合理吗？——基于2001—2009年普通高等教育投资的数据分析”，载《北京科技大学学报（社会科学版）》2012年第3期。

[19]李良斋：“高等职业教育多元化投资问题研究”，北京交通大学2009年博士学位论文。

[20]［瑞士］查尔斯·赫梅尔：《今日的教育为了明日的世界》，王静、赵穗生译，中国对外翻译出版公司1983年版，第69页。

[21]政治过程是指社会中与政治权力和决策有关的一系列活动。20世纪60、70年代兴起的公共选择理论，通过引入经济学的方法，将政治过程看作社会中各类群体（包括政府）以追求自身利益为中心，通过不断的争论和讨价还价决定社会资源分配的过程。

[22]孙志军、王善迈、成刚：“论现代高等教育财政拨款制度”，载《教育研究》2009年第6期。

[23]Steel D.R.Britain，F.F.Ridleyed，Government and Administration in Western Europe，Oxford：Martin Robertson ＆ Co.Ltd，p.32.

[24]信春鹰、张烨：“全球化结社革命与社团立法”，载《法学研究》1998年第3期。

[25]《中国教育改革与发展纲要》，1994年国务院颁布。

[26]孙志军、王善迈、成刚：“论现代高等教育财政拨款制度”，载《教育研究》2009年第6期。

[27]吴伟、刘志明、郭霞：“我国高等教育财政经费拨款机制与模式的改革方向探索”，载《江苏高教》2005年第4期。

[28]赵雅琴：“高等教育财政拨款模式的发展及改革对策研究”，载《扬州大学学报（高教研究版）》2011年第6期。

[29]“英国的政府会计管理与改革”，载财务顾问网http：／／www.cwgw.com／discourse／lunwen＿show.php？lunwen＿id＝3701，最后访问时间：2021年2月15日。

[30]赵永辉：“我国高等教育支出责任与财力保障的匹配研究”，华中科技大学2012年博士学位论文。(www.xing528.com)

[31]王雍君、童伟主编：《公共财政学》，北京师范大学出版社2008年版，第289页。

[32]刘泽云：“我国教育财政体制中的问题与对策”，载《中国教育学刊》2003年第7期。

[33]赵永辉：“我国高等教育支出责任与财力保障的匹配研究”，华中科技大学2012年博士学位论文。

[34]王玮主编：《地方财政学》，武汉大学出版社2006年版，第44页。

[35]奥茨认为，“让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”参见平新乔：《财政原理与比较财政制度》，上海三联书店1992年版，第342页。

[36]杨灿明、赵福军：“财政分权理论及其发展述评”，载《中南财经政法大学学报》2004年第4期。

[37]刘尚希：“遵循一个原则　解决三个问题——完善现行财政体制的几点思考”，载《中国财政》2008年第1期。

[38]王佃利、张莉萍、高原主编：《现代市政学》，中国人民大学出版社2008年版，第200页。

[39]周天勇、梁朋：“中央与地方财权和事权的改革思路”，载《决策咨询》2004年第8期。

[40]黄海鹰：“中央和地方事权和财权的法律划分”，载《东北财经大学学报》2006年第4期。

[41]伍海泉、陈锋：“政府间高等教育投资责任划分研究——教育收益区域性与外溢性的视角”，载《财务与金融》2009年第2期。

[42]伍海泉、陈锋：“政府间高等教育投资责任划分研究——教育收益区域性与外溢性的视角”，载《财务与金融》2009年第2期。

[43]曹淑江、董克用：“我国政府之间高等教育投资责任划分问题研究”，载《财贸经济》2007年第9期。

[44]范先佐：“教育资源配置：政府应起基础性作用”，载《河北师范大学学报（教育科学版）》2006年第2期。

[45]李文利：“政府对教育的财政责任：有关法律法规的国际比较”，载《2009年中国教育经济学学术年会论文集》2009年版，第1～7页。

[46]吕炜等：《高等教育财政：国际经验与中国道路选择》，东北财经大学出版社2004年版，第192页。

[47]王红：“公共财政与教育财政制度的变革”，载《教育与经济》2002年版第4期。

[48]艾洪德、张淑敏、吕炜：“基于公共财政框架下大学教育公共财政制度变革研究”，载《辽宁教育研究》2006年第8期。

[49]王蓉、岳昌君、李文利：“努力构筑我国公共教育财政体制（上）”，载《北京大学教育评论》2003年第2期。

[50]刘新丽：“我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻”，载《大学教育科学》2010年第8期。

[51]刘新丽：“我国高等教育投资体制改革的回顾与前瞻”，载《大学教育科学》2010年第8期。

[52]由于外贸体制改革，20世纪90年代初期，中央除暂时保留北京的对外经济贸易大学外，原外贸部在上海、广州、天津举办的3所外贸学院和62所其他各类中专、成人中专下放给地方举办管理.

[53]《中国教育改革和发展纲要》，1993年颁布。

[54]《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》，1994年颁布。

[55]曹淑江：“高等教育体制分权问题研究——中央高等教育投资对地方高等教育投资替代作用的实证分析”，载《2006年中国教育经济学年会会议论文集》2006年10月。

[56]曹淑江：“高等教育体制分权问题研究——中央高等教育投资对地方高等教育投资替代作用的实证分析”，载《2006年中国教育经济学年会会议论文集》2006年10月。

[57]Shishlov，Aleksander，“The context–Trends in society and reflections on public responsibility in higher education”，in Luc Weber and Sjur Bergan ed，The public responsibility for higher and research，Strasbourg：Council of Europe Publishing，2005，pp.100－102.

[58]Shishlov，Aleksander，“The context–Trends in society and reflections on public responsibility in higher education”，in Luc Weber and Sjur Bergan ed，The public responsibility for higher and research，Strasbourg：Council of Europe Publishing，2005，pp.100－102.

[59]王国清、马骁、程谦主编：《财政学》，高等教育出版社2006年版，第301页。

[60]曹淑江：“高等教育体制分权问题研究——中央高等教育投资对地方高等教育投资替代作用的实证分析”，载《2006年中国教育经济学年会会议论文集》2006年10月。

[61]赵中建主译：《全球教育发展的历史轨迹：联合国教科文组织国际教育大会建议书专集》，教育科学出版社2005年版，第141页。

[62]赵永辉：“我国高等教育支出责任与财力保障的匹配研究”，华中科技大学2012年博士学位论文。

[63]伍海泉、陈锋：“政府间高等教育投资责任划分研究——教育收益区域性与外溢性的视角”，载《财务与金融》2009年第2期。

[64]倪红日：“应该更新‘事权与财权统一’的理念”，载《重庆工学院学报》2006年第12期。

[65]伍海泉、陈锋：“政府间高等教育投资责任划分研究——教育收益区域性与外溢性的视角”，载《财务与金融》2009年第2期。

[66]伍海泉、陈锋：“政府间高等教育投资责任划分研究——教育收益区域性与外溢性的视角”，载《财务与金融》2009年第2期。

[67]谢旭人：“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，促进科学发展和社会和谐”，载《财政研究》2009年第2期。

[68]曹淑江：“高等教育体制分权问题研究——中央高等教育投资对地方高等教育投资替代作用的实证分析”，载《2006年中国教育经济学年会会议论文集》2006年10月。